در دسامبر ۱۹۹۱، آقای سرتاج عزیز، وزیر دارایی وقت، سخنرانی کلیدی در مورد اقتصاد پاکستان در کنفرانسی در دانشگاه مدیریت علوم لاهور (LUMS) ارائه کرد. این کنفرانس با حضور نخبگان اقتصادی کشور برای ارزیابی چشم انداز اقتصادی پاکستان برگزار شد.
پروفسور انجم نصیم صورتجلسات این کنفرانس را با دقت ویرایش و در قالب کتابی منتشر کرد. مرور سخنان سرتاج صاحب و مقایسه داده‌های دوران ایشان با دوران ما، نکات قابل تاملی را روشن می سازد. برای درک وضعیت فعلی اقتصادمان، مرور بخش‌هایی از سخنان ایشان با ویرایش‌های اندک برای خوانایی بهتر، جالب خواهد بود.
هدف ما این است که روایتی متعادل ترسیم کنیم، روایتی که هم از به رخ کشیدن پیروزی‌ها وهم از اذعان به مشکلات هراسی نداشته باشد.
ما چگونه رشد کردیم؟
سرتاج صاحب سخنرانی خود را به صورت منظم آغاز کرد و گفت: “ما باید با بررسی کلی ۳۰ سال گذشته تاریخ توسعه پاکستان شروع کنیم و سعی کنیم ترازنامه ای از عوامل مثبت و منفی تهیه کنیم.”
سخنرانی پیش رو قرار بود فراخوانی باشد برای عمل به توصیه های مطرح شده،در عین حال نمایه‌ای گسترده از تاریخ را ارائه داده است تا نقشه راهی برای رسیدن به رفاه را ترسیم کند.
او در ابتدای صحبت‌هایش گفت: “ما در کشورمان ویژگی‌های مثبت زیادی داریم، مهم‌ترین آنها رشد پایدار تقریباً شش درصدی (طی ۳۰ سال گذشته) است.” پاکستان آن روز کشور کاملاً متفاوتی از پاکستان امروزبود، سرشار از نوید و پویایی، و با سرعتی بالاتر از همسایگان خود در حال رشد بود.
در آن سوی مرز، هند با رشدی کمی بالاتر از ۴ درصد ازماعقب مانده بود. به نظر می‌رسید همه چیز به درستی چیده شده و سرنوشت کشورها مشخص شده است.
البته، با نگاهی به ۳۰ سال بعد، چشم انداز به طور چشمگیری تغییر کرده است. مسیر این دو کشور به طرزی عجیب و به شکل دقیقاً برعکس، تغییر جهت داده است. هند، که زمانی لاکپشت این مسابقه بود، اکنون با قوتی تازه به جلو جهش کرده و به طور مداوم نرخ رشدی حدود ۶ درصد را ثبت می کند. پاکستان، از سوی دیگر، خود را در یک چهارراه می بیند که با نرخ رشد نسبتاً کمتر از ۴ درصد دست و پنجه نرم می کند.
این موضوع را می توان با مقایسه داده های دو کشور در دو دوره زمانی نشان داد ۳۰: سال منتهی به ۱۹۹۱ و سه دهه پس از آن.
رشد سالانه تولید ناخالص داخلی (درصد) – هند و پاکستان
رشد سالانه تولید ناخالص داخلی (درصد) – هند و پاکستان
تورم (بیشتر) تحت کنترل
آقای سرتاج عزیز در کنفرانس مذکور به این نکته اشاره کرد که: “در کشور ثبات نسبی قیمتها بخوبی وجود داشته است و در ۳۰ سال گذشته تنها هفت سال تورم دو رقمی شده است.”
ایشان تصویری جالب توجه ترسیم کرد ؛ تصویری که داستانی از تضادها و نوسانات را آشکار می کرد. پاکستان به استثنای بحران نفتی ۱۹۷۳-۱۹۷۴، تورم را کنترل کرده بود و اغلب در زمینه ثبات قیمت از هند عملکرد بهتری داشته است. در حقیقت، تورم در دو سوم این سه دهه نسبت به هند پایین تر بود.
دقیقا، این تصویر در سه دهه گذشته تقریباً کاملاً برعکس شده است، به طوری که تورم ما تنها در یک سوم موارد نسبت به هند پایین تر بوده است. شاید نگران کننده تر اینکه، پاکستان سه شوک قیمتی عمده (در سال های ۲۰۰۸، ۲۰۱۸ و ۲۰۲۲) را تجربه کرد که به جای شرایط بیرونی، به احتمال زیاد ناشی از سیاست های داخلی ما بوده است.
تورم ، قیمت مصرف کننده (درصدی سالانه) – هند ، پاکستان
تورم ، قیمت مصرف کننده (درصدی سالانه) – هند ، پاکستان
سرتاج عزیز با خوش بینی ادامه داد: “سهم صنعت در GDP به طور قابل توجهی افزایش یافته و از ۱۰ درصد به ۲۶ درصد رسیده است. به طور خاص، تولید انبوه (LSM) به حدود ۱۳ درصد از GDP (تولید ناخالص داخلی) رسیده است.”
این بخش از آن زمان تا کنون به حدود ۲۰ درصد و LSM به کمتر از ۱۰ درصد کاهش یافته است.
پ.ن: (سهم صنعت در GDP: به درصدی از کل تولید اقتصادی کشور (GDP) اشاره دارد که از فعالیت های صنعتی حاصل می شود.)
(تولید انبوه LSM: به بخش خاصی از صنعت اشاره دارد که بر روی کارخانه های بزرگ و تولید متمرکز است.)
صنعت (شامل ساخت و ساز) ، ارزش افزوده (درصد تولید ناخالص داخلی) – هند ، پاکستان
صنعت (شامل ساخت و ساز) ، ارزش افزوده (درصد تولید ناخالص داخلی) – هند ، پاکستان
“افزایش صادرات دلگرم‌کننده است. دو سوم صادرات ما تولیدی هستند، البته تولیدات ساده ، محدود و به شدت وابسته به پنبه، با این حال، یک تغییر ساختاری قابل توجه وجود دارد “.
خوش‌بینی سرتاج صاحب در مورد صادرات درست بود. پاکستان با توجه به اندازه اقتصادش، دو برابر هند یا بنگلادش صادرات داشت و درست زمانیکه ما در اوج بودیم ،در آستانه یک عقب‌نشینی نسلی قرارگرفتیم به طوریکه سهم صادرات ما تقریباً نصف شد در حالی که همسایگان ما برای جهشی بی‌سابقه آماده می‌شدند و ظرفیت صادراتی خود را بیش از دو برابر می‌کردند.
صادرات کالا و خدمات (درصد تولید ناخالص داخلی) – پاکستان ، هند
صادرات کالا و خدمات (درصد تولید ناخالص داخلی) – پاکستان ، هند
با توجه به مشکلاتی که امروزه اقتصاد پاکستان را درگیر کرده است، ارزش این را دارد که بپرسیم: در آن دهه‌های سرنوشت‌ساز چه اشتباهی رخ داد؟
آقای سرتاج صاحب با درایت خود، از همان زمان نگران آسیب‌پذیری‌های نوظهور بود”: با این حال، این عملکرد تحت تأثیر چندین عامل منفی قرار گرفته است، زیرا ضعف‌ها و عدم تعادل جدی در سیستم وجود دارد.”
نرخ پایین پس‌انداز و سرمایه‌گذاری
“اولین مشکل این است که نرخ سرمایه‌گذاری و پس‌انداز در پاکستان بسیار پایین است.”
سرتاج صاحب قبلاً نگران این موضوع بود، اما اوضاع قرار بود بدتر شود.
مقایسه با هند و بنگلادش بهترین تصویر برای داستان تغییر مسیر پاکستان در اوایل دهه ۱۹۹۰ را نشان می‌دهد. داده‌هایی را که او در آن زمان در اختیار داشت (بالا) با اتفاقات بعدی (پایین) مقایسه کنید. با در نظرگرفتن معیارهای مهم، ما دیگر در این گروه همرده نداریم.
پس انداز ناخالص (درصد تولید ناخالص داخلی) – هند ، پاکستان ، بنگلادش
پس انداز ناخالص (درصد تولید ناخالص داخلی) – هند ، پاکستان ، بنگلادش
سرتاج صاحب همچنین در دوره‌ای که همه چیز از نظر رشد اقتصادی به نظر خوب می‌رسید، دوراندیشی لازم را برای هشدار دادن در مورد نرخ پس‌انداز ما داشت:
“برای پاکستان، مدیریت نرخ رشد پایدار حدود ۶ درصد با تنها ۱۸ درصد سرمایه‌گذاری، کاملاً پیروزمندانه است. راز این موفقیت در بخش‌های کشاورزی و آب نهفته است، جایی که بازده سرمایه‌گذاری ما بسیار بالا بوده است، اما این قابل تکرار نیست. این فرصت‌های آسان با نسبت سرمایه‌گذاری به بازده پایین(ICOR پایین) دیگر در دسترس نخواهند بود. سرمایه‌گذاری باید افزایش یابد و این امر نیازمند افزایش قابل توجه پس‌انداز داخلی (مالیات و …) است.”
پاکستان در حالی که کشورهای دیگر با سرمایه‌گذاری درحال شکوفایی هستند، در این جنبه حیاتی برای تضمین رفاه آینده‌اش از همتایان خود عقب افتاده است. برای مدت طولانی، پاکستان بر عصای زیرساخت‌هایی که از طریق “قرارداد آب‌های Indus” تأمین می‌شد، تکیه کرد و از ثمرات «انقلاب سبز» بهره برد که ضعف‌های اساسی‌اش را پنهان می‌کرد. سرتاج صاحب با درک این واقعیت که بدون رسیدگی به نرخ پس‌انداز اسفناک، رشد ما به طور اجتناب‌ناپذیری کند خواهد شد، توانست شکست سهمگینی که پشت پیروزی و موفقیت پنهان شده بود را به خوبی ببیند.
همانطور که قابل پیش بینی بود، با افزودن کشورها جهت مقایسه بیشتر، تصویر واضح‌تر و بسیار بدتر میشود. مسیر سرمایه‌گذاری مجدد اقتصادی در سراسر آسیا طی پنج دهه گذشته، تصویری واضح را به تصویر می‌کشد: چین به عنوان پیشرو ظاهر میشود، پاکستان در پایین‌ترین سطح قرار دارد و بقیه کشورها در جایی بین این دو قرار می‌گیرند.
| پاکستان در مقایسه با سایر کشورهای آسیا |
پس انداز ناخالص (درصد تولید ناخالص داخلی)
پاکستان در زمینه پس‌انداز عملکرد ضعیفی داشته است و این یکی از واضح ترین نشانه های یک بحران دیرینه است:” ما تقریباً برای دو نسل است که در آینده خود کم سرمایه‌گذاری کرده‌ایم. علیرغم اهمیت حیاتی این موضوع، همچنان تا به امروز در مباحث سیاستگذاری، این امر به شدت نادیده گرفته می شود.”
اقتصادی عمدتا بسته
با تأمل در تحولات عظیمی که پایان جنگ سرد و دگرگونی‌های بعدی در اروپای شرقی رقم زد، سرتاج صاحب گفت: «در جهانی با تغییرات فزاینده سریع در فناوری، سازمان‌های تجاری و شرایط اقتصادی، تأکید بر بازو پذیرا بودن اقتصاد و سرمایه گذاری است. ما نه تنها باید در تجارت باز باشیم، بلکه از ایده‌ها، سرمایه‌گذاری خارجی و روش‌های کسب‌وکار نیز استقبال کنیم.
این سخنان، احساس مشابهی را که ناراسیمها رائو، نخست وزیر سابق هند، در اوایل همان سال بیان کرده بود، تکرار می کند. رائو در لحظه‌ای محوری از اصلاحات اقتصادی تاریخی، دیدگاه خود را برای یک ملت خودکفا بیان کرد: “خودکفایی به معنای توانایی پرداخت هزینه واردات از طریق صادرات است. شعار من تجارت است، نه کمک. کمک یک عصاست. تجارت غرور می‌آفریند… پس از تغییر ارزش روپیه، ما اصلاحات اساسی در سیاست تجارت انجام دادیم. پیام ما ساده است ؛ اگر صادرات نداشته باشید، نمی توانید واردات داشته باشید.”
با این حال، برخلاف همسایه خود، ما در دهه گذشته از این مسیر باز بودن منحرف شده‌ایم. در عوض، شاهد روند نگران‌کننده‌ای از افزایش موانع غیر متعارف بر تجارت بوده‌ایم که توسط لابی‌های قدرتمند تجاری و نهادهای مرتبط با سیاست هدایت میشود.
خرج کردن فراتر از درآمد
“مسئله جدی دیگر، کسری بودجه است. وضعیت مالی، مشکلات عدیده‌ای را در کوتاه‌مدت ایجاد کرده است، زیرا طی سال‌های گذشته، این کسری بودجه رو به رشد، از طریق استقراض خارجی و داخلی کلان تأمین مالی شده است. این موضوع، عنصر کلیدی راهبرد آینده را به ما می‌دهد.”
به عبارت دیگر، سرتاج صاحب طرفدار یک تغییر اساسی بود: مالیات بیشتر، هزینه کمتر. این سخنان در سال‌های آتی در پاکستان در نشریات، گزارش‌ها و اسناد راهبردی بی‌شماری طنین‌انداز شد، اما تأثیر ناامیدکننده‌ای داشت.
ناراحتی فزاینده در بنگاه‌های دولتی
سخنان او در مورد بنگاه‌های دولتی (SOE) ارزش نقل کردن به طور کامل را دارد:
“من نمی‌گویم که بنگاه‌های بخش عمومی ذاتا ضعیف هستند، اما برای موفقیت آنها پیش‌نیازهای سیاسی وجود دارد: یک چارچوب ایدئولوژیک قوی، کادرهای حزبی ورزیده و منظم که می‌توانند انگیزه‌های غیرمادی زیادی ایجاد کنند. اگر این پیش‌نیازها را نداشته باشید، در باتلاق سوسیالیسم بوروکراتیک گیر می‌کنیدهمان‌طور که ما گرفتار شدیم و در نهایت بدترینِ هر دو دنیا را به دست می‌آورید.”
“اولین مشکل در اکثر صنایع بخش دولتی، کارکنان مازاد است. هر دولتی تحت فشار است تا شغل ایجاد کند…”
“مشکل دوم ناشی از اکراه یا تردید نسبی مدیران بوروکرات برای ریسک‌پذیری است. اگر آنها فقط برای دو یا سه سال شغل دارند، چرا باید ریسک کنند و در فناوری‌های جدید یا در برنامه‌های توسعه سرمایه‌گذاری کنند، مگر اینکه از طرف مافوق خود مجبور شوند؟”
“و بدتر از آن، سیاست‌های قیمت‌گذاری اکثر واحدهای بخش دولتی تحت تأثیر ملاحظات سیاسی قرار می‌گیرد. در نتیجه، اجازه نمی‌دهند نیروهای بازار عمل کنند زیرا مردم افزایش قیمت را به خوبی نمی‌پذیرند.”
“نتیجه‌ی این سیاست‌ها، زیان‌های مزمن در اکثر بنگاه‌های دولتی است. با سرمایه‌گذاری ۴۰ تا ۵۰ میلیارد روپیه در تمام این واحدها، باید حداقل سالانه ۱۰ درصد بازده می‌گرفتیم. در عوض، اثر خالص تمام واحدهای بخش دولتی هر سال ۴ تا ۵ میلیارد روپیه زیان خالص بوده است. و این فقط زیان‌های آشکار ترازنامه است و شامل تمام وام‌هایی که بخشیده شده‌اند یا به عنوان وام‌های بد در دفاتر باقی مانده‌اند، نمی‌شود. کدام بودجه‌ای می‌تواند چنین زیان‌هایی را سال به سال جذب کند؟”
“باز هم مشکلی که ۳۰ سال پیش به خوبی درک شده بود، فقط بدتر شده است ؛ بار سالانه‌ی زیان بنگاه‌های دولتی اکنون تقریباً یک پنجم کسری بودجه ما را تشکیل می‌دهد.”
بدهی داخلی غیرقابل استمرار
سپس او شرح داد که چگونه استقراض داخلی در طول دهه ۸۰ به سرعت چند برابر شد و به بیش از ۲۵ برابر اندازه قبلی خود رسید.
” استقراض سالانه فقط برای تامین هزینه‌های خدمات بدهی کافی است. اگر با ۱۵ درصد استقراض کنید خدمات بدهی در کمتر از پنج سال دو برابر میشود. حالا فقط برای پرداخت بدهی داخلی که تا به حال منعقد کرده‌ایم، استقراض می‌کنیم.”
“کل درآمدهای مالیاتی و غیرمالیاتی ۱۵۰ میلیارد روپیه (سال گذشته) بوده است. تقریباً ۸۰ میلیارد روپیه برای خدمات بدهی، ۷۰ میلیارد روپیه برای دفاع هزینه میشود و برای سایر مخارج چیزی باقی نمی‌ماند. کل دولت فدرال ما از طریق استقراض تامین مالی میشود و کل توسعه ما از طریق استقراض تامین میشود. این همان بن‌بست مالی است که با آن روبرو هستیم.“
تنها می‌توانیم رویای دولتی را داشته باشیم که حداقل درایت لازم را برای توجه به این توصیه‌ها داشته باشند. تنها در دهه گذشته، بدهی پاکستان بیش از ۴۰ درصد افزایش یافته است و شکاف بین مالیات و مخارج دولت بیشتر شده است.
سرمایه‌گذاری‌های فراموش‌شده
“از آنجایی که منابع مالی کمیاب بود، ما در آموزش و بهداشت سرمایه‌گذاری نکردیم…”
“این یکی از تراژدی‌های پاکستان است که در حالی که از نظر اقتصادی، پس از دستیابی به نرخ رشد ۶ درصدی برای ۳۰ سال، در آستانه تبدیل شدن به یک کشور با درآمد متوسط هستیم، از نظر پیشرفت اجتماعی، در ردیف پایین‌ترین کشورهای با درآمد پایین قرار می‌گیریم.”
“اگر در دهه ۱۹۷۰، زمانی که نرخ رشد جمعیت ما ۲.۲ درصد مانند هند بود، بیشتر روی آموزش و تنظیم خانواده سرمایه‌گذاری کرده بودیم، امروز نرخ سواد ما تقریباً دو برابر نرخ فعلی می‌بود.”
“بنابراین نه تنها عدم تعادل مالی به معنای محدود است، بلکه به دلیل ناتوانی ما در ایجاد تعادل بین بخش‌های اجتماعی و اقتصادی، عدم تعادل عمده‌ای در کل استراتژی توسعه ایجاد کرده است.”
بر اساس معیارهای متعدد دستیابی به تحصیلات، پاکستان در سال ۲۰۲۴ از آنچه کشورهای دیگر در آسیای جنوبی در ۲۰ و حتی ۳۰ سال پیش به دست آورده‌اند، عقب است.
آزادسازی بنگاه‌ها، مالیات و تعرفه‌ها
“خصوصی‌سازی شامل دو فرایند است: یکی فروش بنگاه‌های بخش دولتی است که نمی‌توانیم به خوبی آنها را مدیریت کنیم و دیگری همزمان باز کردن بخش‌هایی از اقتصاد است که در حال حاضر برای بخش دولتی رزرو شده‌اند.“
“به دلیل وجود ذی‌نفعان، حرکت به سمت یک سیستم مالیات خودکار و مبتنی بر توانایی پرداخت زمان‌بر خواهد بود.”
“چرا کسی باید با نرخ ارزگران شده در صنایع صادراتی سرمایه‌گذاری کند؟”
سرتاج صاحب اذعان داشت که روند اصلاحات تعرفه‌ای، هرچند ضروری است، اما بدون پیچیدگی و پیامدهای منفی نیست. برچیدن دیوارهای بلند تعرفه‌ای، چالش قابل توجهی را برای صنایع ایجاد میکند که مدت‌ها تحت اقدامات حمایت‌گرایانه رونق گرفته‌اند. بنابراین، رویکرد محتاطانه‌ای با تعهد به کاهش تدریجی در طول دو تا سه سال ضروری است.
پیام سرتاج صاحب به سه نکته کلیدی ساده‌تر میشه تقسیم کرد:
۱. دلار ارزان به صادرات ضربه میزند
- دلار ضعیف باعث میشود خرید محصولات صادراتی ما برای خارجی‌ها گران‌تر شود و به این کسب‌وکارها آسیب بزند.
- این وضعیت ممکن است شرکت‌ها را به سمت «مونتاژکاری» سوق دهد، یعنی اینکه به جای تولید محصول با ارزش افزوده بالا، قطعات وارداتی رو کنار هم بچینند. اینجور کسب‌وکارها برای زنده ماندن به تعرفه‌های بالا (مالیات بر واردات) نیاز دارند.
۲. فعلا گرفتار تعرفه‌ها هستیم:
- دولت ما زیاد ازحد بر روی مالیات صادرات و واردات (تعرفه‌ها) حساب میکند.
- اینکه سریع از تعرفه‌ها کم کنیم درآمد دولت را پایین می آورد.
- سرتاج صاحب معتقد است این یک مشکل جدی است که در طی ۳۰ سال نتوانستیم راه بهتری برای درآمدزایی پیدا کنیم.
۳. شاید حمایت از بعضی صنایع اشتباه باشد
- ایشان از حمایت بعضی صنایع، مثل مونتاژ ماشین، با تعرفه‌های بالا طرفداری میکند.
- ولی بعد از ۳۰ سال، این صنایع هنوز به حمایت نیاز دارند، که نشان می‌دهد شاید این سیاست آنطور که انتظار می‌رفت کار نکرده.
به طور کلی: سرتاج صاحب میگوید دلار ارزان به صادرات ضربه میزند و باید در کم کردن تعرفه‌ها احتیاط کنیم چون درآمد دولت را تامین میکند. اما حمایت ایشان از بعضی صنایع با تعرفه‌های بالا، با توجه به اینکه چقدر در بلندمدت موثر بوده، محل سوال است.
راه پیش رو
سرتاج صاحب نتیجه‌گیری کرد:”حالا اگر به ترازنامه دستاوردها و ضعف‌هایمان نگاه کنید، استراتژی تأمین مالی اهداف اقتصادی و اجتماعی ما برای دهه آینده به طور منطقی از این تحلیل ناشی میشود. تنها نتیجه‌ای که می‌گیرید این است که بدون یک تغییر ساختاری اساسی که نقش دولت را کاهش دهد، نمی‌توانید هیچ مشکلی را حل کنید. درطی ۲۰ سال گذشته، دولت‌ها روی مسائلی تمرکز کرده‌اند که به آنها مربوط نمی‌شود و از بخش‌هایی مانند آموزش و بهداشت غافل شده‌اند.“
انگارکه او در سال ۲۰۲۴ این توصیه ها رانوشته است.
بیش از ۳۰ سال پیش، سرتاج صاحب کسری تجارت و بودجه، ناکارآمدی بنگاه‌های دولتی، پایین بودن نرخ پس‌انداز و سرمایه‌گذاری کم در سرمایه انسانی را به عنوان برخی از مشکلات اساسی اقتصادی پاکستان در سال ۱۹۹۱ شناسایی کرد. این‌ها هنوز هم مهم‌ترین مسائل ما هستند. اگر می‌خواهیم بالاخره به طور مؤثر با این مشکلات مقابله کنیم، ارزش این را دارد که هر یک از موارد ذکر شده را ارزیابی کنیم و بپرسیم چرا تاریخ ما مملو از تجویزهای سیاستی نادیده گرفته‌شده مانند پیشنهادات سرتاج صاحب است.
