چگونه می‌توان بحران برق پاکستان را حل کرد؟

قراردادهای خرید تضمینی برق (PPAs) با تولیدکنندگان مستقل برق (IPPs) که تحت دولت های مختلف وبدون توجه دقیق به پیامدهای بالقوه منعقد شده‌اند، علت اصلی بحران‌های برق پاکستان هستند.

این قراردادها تصریح می‌کنند که شما باید حداقل ومقدار ثابتی از برق را از IPPها خریداری کنید. ساختار تعرفه‌ای نشان می‌دهد که هزینه‌های سوخت، تحت قراردادهای «دریافت یا پرداخت» که پاکستان پذیرفته است، یک سوم کل هزینه‌های یک IPP حرارتی معمولی را تشکیل می‌دهد، در حالی که هزینه‌های ثابت دو سوم کل هزینه‌های این IPPها را تشکیل می‌دهد. اشکال اصلی این هزینه ها این است که اکثر آنها بدون درخواست پیشنهادهای رقابتی وانجام بازرسی دقیق اعطا شده‌اند.

به دلیل توافقات IPP، مصرف کنندگان انرژی در حال حاضر بدترین نوع صورتحساب‌ها را در جهان دریافت می‌کنند، مالیات وعوارض، ظرفیت ۷۰ درصد از قبوض آنها را تشکیل می‌دهد. در ۱۵ سال گذشته، پاکستان به دلیل ناتوانی دولت‌ها در کنترل بدهی‌های چرخشی، حدود ۵۰۸۲ میلیارد روپیه معادل سالانه ۳۷۰ میلیارد روپیه ضرر کرده است. از جولای ۲۰۱۸ قیمت خرید برق ۹۵.۸۲ درصد افزایش یافته است. دوره فعالیت این IPP ها حدود سال ۲۰۵۰ به پایان می رسد.

پاکستان برای تنوع بخشیدن به منابع انرژی خود باید در منابع انرژی تجدیدپذیر مانند برق آبی، خورشیدی وبادی سرمایه گذاری کند. همچنین با به کارگیری فناوری های کم مصرف انرژی، از جمله شبکه های هوشمند وسیستم های اندازه گیری، می توان اتلاف انرژی و تلفات انتقال، مدیریت، هزینه و زیرساخت را کاهش داد.

تا تاریخ ۳۱ ژانویه ۲۰۲۴، پاکستان ظرفیت تولید برق نصب شده ۴۶،۰۳۵ مگاوات را داشت که شامل ۲۸،۸۱۱ مگاوات برق حرارتی، ۱۰،۶۳۵ مگاوات برق آبی، ۱،۸۳۸ مگاوات برق بادی، ۸۸۲ مگاوات برق خورشیدی، ۲۴۹ مگاوات برق باگاس (باگاس یک محصول جانبی صنعت نیشکر است که می توان از آن برای تولید برق استفاده کرد. این کار با سوزاندن باگاس در دیگ بخار واستفاده از گرما برای تولید بخار برای به چرخش درآوردن توربین و در نهایت تولید برق انجام می شود.) و ۳،۶۲۰ مگاوات برق هسته ای می شود. در حالی که ظرفیت انتقال وتوزیع در حدود ۲۲،۰۰۰ مگاوات متوقف شده است، اما بیشترین تقاضای کل از مناطق مسکونی وصنعتی نزدیک به ۳۱،۰۰۰ مگاوات است. این امر در اوج تقاضا منجر به کمبود تقریباً ۹،۰۰۰ مگاواتی می شود. تقاضای اوج کشور به طور قابل توجهی کمتر از ظرفیت نصب شده ۴۶،۰۳۵ مگاوات آن است؛ بنابراین ۹،۰۰۰ مگاوات اضافی مورد نیاز به دلیل انتقال ضعیف قابل انتقال نیست.

خوشبختانه پاکستان از پتانسیل برق آبی ۶۰،۰۰۰ مگاواتی برخوردار است اما تنها بخش کوچکی در حدود ۱۰ تا ۱۵ درصد  از این پتانسیل محقق شده است. انتظار می رود پاکستان طبق گزارش بانک جهانی، پتانسیل انرژی بادی حدود ۳۴۶،۰۰۰ مگاوات داشته باشد.

پاکستان در اواخر دهه ۱۹۸۰ واوایل دهه ۱۹۹۰ که با کمبود شدید انرژی مواجه بود، برای جذب سرمایه گذاری بخش خصوصی در صنعت برق تلاش کرد. در همین زمان بود که اولین تولیدکنندگان مستقل برق (IPP) در کشور ظاهر شدند. پاکستان در سال ۱۹۹۴ سیاست برق خود را با هدف جذب سرمایه خصوصی به صنعت برق از طریق برگزاری مناقصه رقابتی پروژه های IPP راه اندازی کرد.

دولت فدرال در سال ۱۹۹۴ با صدور ۷۰ تفاهم نامه ونامه تعهد (LOI) به IPP ها، بزرگترین برنامه صرفه جویی در انرژی کشور را با هدف تولید ۱۳۰۰۰ مگاوات آغاز کرد. در حال حاضر ۴۹ IPP در پاکستان وجود دارد که ۸ مورد آن برق آبی و ۴۱ مورد حرارتی هستند. پس از آن پاکستان با مشکلات جدی در بخش برق مواجه شد.

طبق گزارش‌های متعدد، IPPها تعرفه‌ای ثابت معادل هفت سنت به دلار داشتند، بدون اینکه در نظر بگیرند ارزش پول کشور در آینده کاهش پیدا می‌کند. دوره بازگشت سرمایه گذاری ۲ تا ۴ سال بود. جالب اینجاست که طبق سیاست برق ۱۹۹۴، ۱۶ مورد از ۱۷ IPP با سرمایه‌گذاری کل ۵۲ میلیارد روپیه، بیش از ۴۱۷ میلیارد روپیه سود کسب کردند.

بدون شک گزارش هایی مبنی بر فشار مالی سنگین IPP های “دریافت یا پرداخت” بر مشتریان خانگی، تجاری و صنعتی وجود دارد. این گزارش ها بر پایه حقایق واقعی استوار هستند. در حالی که برنامه ریزی برای ۱۷۰۰۰ مگاوات ظرفیت تولید اضافی در حال انجام است، اما به دلیل قیمت های گزاف برق، مصرف برق بخش صنعت ۲۵ درصد کاهش یافته است.

طبق سیاست تولید برق سال ۱۹۹۴، عمر مفید شش شرکت IPP بین شش تا ده سال و عمر مفید شرکت برق Kot Addu یک سال باقی مانده بود. به طور مشابه، طبق سیاست سال ۲۰۰۲، عمر مفید ۱۲ IPP دیگر ۱۴ تا ۲۱ سال باقی مانده بود. برنامه انرژی های تجدیدپذیر (خورشیدی و بادی) از سال ۲۰۰۶ نیز ۱۲ تا ۱۹ سال مهلت دارد که این موضوع در مورد ۱۹ IPP صدق می کند. طبق سیاست سال ۲۰۰۶، عمر مفید هشت پروژه باگاس سوز از سال ۲۰۱۳ چهار تا بیست و هشت سال باقی مانده بود. اما تمدید مدت قراردادهای IPP های تأسیس شده تحت برنامه های ۱۹۹۴ و ۲۰۰۲ ایده خوبی نبود.

با وجود موارد فوق، پاکستان همچنان به دلیل احداث IPP ها بدون پیش بینی کافی تقاضا، مازاد ظرفیت در بخش تولید برق را تجربه کرده است. در نتیجه، حتی در مواردی که از برق تولید شده به طور کامل استفاده نشود، دولت موظف است به IPP ها پرداخت ظرفیت انجام دهد. این پرداخت های مازاد ظرفیت، به دلیل افزایش ظرفیت تولید، فشار مالی بر بودجه کشور وارد می کند و همچنین به بدهی های چرخشی* اضافه می کند. طی پنج سال گذشته، هزینه های ظرفیت به دلیل افزایش ظرفیت تولید، از یک سوم به دو سوم افزایش یافته است.

شکی نیست که هزینه گزاف برق تحت قراردادهای IPP، همراه با افزایش هزینه های ظرفیت و هزینه های مالی مرتبط با بدهی چرخشی، عرضه برق کشور را برای مشتریان و اقتصاد غیرقابل دوام کرده است.

برعکس، طبق گزارش‌های مختلف در نیمه اول سال ۲۰۲۳-۲۴، شرکت‌های توزیع برق با ضرر و ناکارآمدی ۷۷ میلیارد روپیه‌ای مواجه شدند، در حالی که این رقم در مدت مشابه سال ۲۰۲۲-۲۳، ۶۲ میلیارد روپیه بود. زیان‌های جبران‌ناپذیر شرکت‌های توزیع برق (DISCO) در نیمه اول سال ۲۰۲۳-۲۴ به ۱۴۹ میلیارد روپیه از ۶۲ میلیارد روپیه در مدت مشابه سال ۲۰۲۲-۲۳ افزایش یافت؛ اما تا ۳۰ ژوئن، کل زیان‌های جبران‌ناپذیر آنها ۲۳۶ میلیارد روپیه بود.

دولت فدرال باید در اسرع وقت، برای بررسی هرگونه ناهنجاری در تراکنش‌های مالی IPPها، از جمله حسابرسی‌های سرمایه‌گذاری، حسابرسی‌های دقیق را آغاز کند. لازم است برای ارزیابی خروجی و راندمان نیروگاه‌های متعلق به IPPها، یک حسابرسی فنی انجام شود؛ یک حسابرسی مالی برای بررسی دقیق تراکنش‌ها و سوابق مالی؛ یک حسابرسی سوخت برای تأیید صحت مصرف سوخت و هزینه‌های گزارش‌شده توسط IPPها؛ و حسابرسی‌های عملکرد برای ارزیابی چگونگی انجام وظایف محول شده توسط IPPها. این موارد همچنین شامل حسابرسی‌های سرمایه‌گذاری، مالیات، ظرفیت تولید، نرخ حرارت و عملکرد تطبیقی می‌شود.

دولت فدرال باید در صورت مشاهده هرگونه مغایرت قابل توجه حقوقی یا فنی در این حسابرسی ها، اولین اقدام را برای توقف استفاده از هزینه های پرداخت ظرفیت بر اساس گزینه «دریافت یا پرداخت» بردارد. همزمان با این موضوع، دولت فدرال باید قراردادها را با IPP ها برای حل مسائلی مانند تغییر تعرفه، شرایط پرداخت یا تعهدات قراردادی دوباره مذاکره کند، زیرا مسئله بدهی چرخشی و هزینه های پرداخت ظرفیت در حال بدتر شدن است. بدیهی است که در قراردادهای IPP، مفادی وجود دارد که اجرای آرای داوری بین المللی را مجاز می داند؛ با این وجود، اقدام به موقع اهمیت زیادی دارد تا اینکه آنقدر صبرکنند تا خیلی دیرشود .

پاکستان می تواند با کمک این حسابرسی ها، با یافتن و رفع هرگونه بی نظمی یا ناکارآمدی در عملیات IPP، مذاکره در مورد شرایط و قیمت های منصفانه تر با IPP ها، بازیابی هرگونه پرداخت اضافی یا سود مازاد حاصل شده توسط IPP ها و شفافیت بخش برق، کارایی و شفافیت کلی بخش برق را بهبود بخشد.

اقدامات دیگری نیز می توان انجام داد، از جمله تبدیل تعرفه اساسی IPP ها از دلار به روپیه و راه اندازی منابع انرژی جایگزین کشور با ارتقای مخلوط های انرژی فعلی به سمت انرژی های آبی و جایگزین. به همین ترتیب، باید سود مالکان IPP به جای دلار آمریکا به روپیه پاکستان پرداخت شود. این کشور می تواند تنها با تغییر ارز، به جای استفاده از قرارداد «دریافت یا پرداخت»، ۵۵۰۰ میلیارد روپیه صرفه جویی کند.

با توجه به این وضعیت نگران کننده، برای جلوگیری از فروپاشی اقتصاد پاکستان، بازنگری یا مذاکره مجدد در مورد موافقت نامه های خرید برق IPP ها ضروری است.

توضیح اندیشکده اقبال:

* : بدهی چرخشی (Circular Debt) اصطلاح خاصی است که معادل فارسی مستقیم ندارد.

بدهی چرخشی در بخش برق پاکستان به وضعیتی اشاره دارد که در آن پرداخت‌های مرتبط با برق به درستی انجام نمیشود و یک چرخه معیوب شکل میگیرد، میشود این چرخه را به شکل زیر خلاصه کرد:

• دولت یارانه‌هایی برای برق مصرفی مردم در نظر می‌گیرد.
• مصرف‌کنندگان به طور کامل هزینه برق مصرفی خودشان را پرداخت نمی‌کنند.
• شرکت‌های توزیع برق (DISCOs) به دلیل عدم دریافت کامل وجوه از مصرف‌کنندگان، نمی‌توانند هزینه خرید برق را به طور کامل به شرکت‌های تولیدکننده مستقل برق (IPPs) پرداخت کنند.
• شرکت‌های تولیدکننده مستقل برق (IPPs) به دلیل عدم دریافت وجوه از شرکت‌های توزیع برق، نمی‌توانند هزینه‌های تولید رو پوشش بدهند و بدهکار میشوند.
• دولت برای اینکه شرکت‌های تولیدکننده مستقل برق را سرپا نگه دارد مجبور میشود به آنها وام بدهد یا یارانه بیشتری اختصاص بدهد که این باعث افزایش بدهی دولت میشود.

این چرخه معیوب باعث میشود که بدهی دولت به شرکت‌های تولیدکننده و بدهی شرکت‌های توزیع به دولت به طور مداوم افزایش پیدا کند.