از کمک تا توانمندسازی؛ واکاوی بورسیه‌های راهبردی ژاپن برای پاکستان

مقدمه

در یازدهم اوت ۲۰۲۶، دولت‌های پاکستان و ژاپن موافقت‌نامه‌ای به ارزش ۳۵۰ میلیون ین ژاپن (معادل  ۲٫۲ میلیون دلار) را به امضا رساندند که هدف از آن، پشتیبانی از برنامه “بورسیه توسعه منابع انسانی”[1]  برای سال مالی ۲۰۲۶ اعلام شد. این رویداد در محل وزارت امور اقتصادی پاکستان و با حضور مقامات عالی سفارت ژاپن، آژانس همکاری‌های بین‌المللی ژاپن (جایکا) و کارگزاران ارشد این وزارتخانه برگزار گردید. بر پایه متن توافق، شانزده کرسی تحصیلی در مقطع کارشناسی ارشد و یک کرسی در مقطع دکتری به کارکنان جوان خدمات کشوری فدرال پاکستان و نیز افسران خارج‌ازچارچوب[2]  تعلق خواهد گرفت تا در دانشگاه‌های تراز اول ژاپن به ادامه تحصیل بپردازند. این توافق که نهمین مرحله از اجرای برنامه “بورسیه توسعه منابع انسانی” در پاکستان از زمان راه‌اندازی آن در سال ۲۰۱۸ به‌شمار می‌رود، فراتر از یک کمک مالی صرف، نماد رویکرد راهبردی توکیو در قبال اسلام‌آباد و به‌طورکلی، منطقه جنوب آسیا تلقی می‌شود. کمک‌های بلاعوض ژاپن به پاکستان، که از دهه۱۹۹۰ این کشور را در زمره مهم‌ترین دریافت‌کنندگان کمک‌های توسعه‌ای رسمی  ژاپن جای داده، همواره بر دو محور زیرساخت‌های فیزیکی و انسانی متمرکز بوده است. با این حال، آنچه موافقت‌نامه اخیر را از موارد پیشین خود متمایز می‌سازد، تأکید یک‌سویه آن بر ظرفیت‌سازی نهادی و نیروی انسانی است؛ رویکردی که در ادبیات توسعه، ذیل عنوان «دیپلماسی توسعه‌محور» قابل شناسایی است. نوشتار پیش‌رو در صدد است تا با اتخاذ روشی تحلیلی و با استناد به مستندات موجود، ابعاد گوناگون این توافق‌نامه را موشکافی کند و به این پرسش بنیادین پاسخ گوید که موافقت‌نامه مذکور در بستر همکاری‌های دوجانبه ژاپن و پاکستان چه جایگاهی دارد و چه دلالت‌هایی برای سیر آتی مناسبات اقتصادی، سیاسی و نهادی دو کشور به همراه خواهد آورد.

پیشینه تاریخی روابط پاکستان و ژاپن

شروع روابط رسمی پاکستان و ژاپن به سال ۱۹۵۲ بازمی‌گردد و از همان ابتدا، ژاپن خود را شریکی راهبردی در مسیر توسعه پاکستان معرفی کرد. طی هفت دهه گذشته،  ژاپن سرمایه‌گذاری‌های چشمگیری در زیرساخت‌های کلیدی این کشور اعم از شبکه‌های حمل‌ونقل، نیروگاه‌ها و سامانه‌های آبی انجام داده است. کمک‌های توسعه‌ای رسمی ژاپن به پاکستان تاکنون بالغ بر ۱۱٫۷ میلیارد دلار شده که عمدتاٌ در بخش‌های انرژی، حمل‌ونقل، صنعت، کشاورزی، منابع آب، بهداشت، آموزش و امنیت بوده است.

برنامه “بورسیه توسعه منابع انسانی”  پاکستان در سال ۲۰۱۸ و در چارچوب تلاش‌های ژاپن برای تقویت بدنه اداری و نهادی دولت پاکستان راه‌اندازی شد؛ از آن سال تا کنون، هشت گروه از کارکنان دولت از مزایای آن بهره‌مند شده‌اند. این برنامه به افسران جوان خدمات کشوری فدرال مجال می‌دهد تا در دانشگاه‌های سرشناس ژاپن در مقاطع کارشناسی ارشد و دکتری تحصیل کنند و پس از بازگشت، آموخته‌ها و تجارب خویش را در فرایندهای سیاست‌گذاری و اداره امور عمومی به‌کار بندند. شایان ذکر است که ژاپن افزون بر بورسیه‌های مذکور، به‌طور منظم از کارمندان دولتی پاکستان برای شرکت در دوره‌های آموزشی کوتاه‌مدت در زمینه‌های متنوع دعوت می‌کند؛ دوره‌هایی که در قالب ظرفیت‌سازی جامع‌تر ژاپن طراحی شده‌اند و امکان آشنایی شرکت‌کنندگان با رویه‌های بین‌المللی و تخصص‌های فنی کارآمد در دستگاه‌های اجرایی پاکستان را فراهم می‌آورند.

در سطح کلان‌تر، همکاری‌های اقتصادی دو کشور در سال‌های اخیر شتابی مضاعف یافته است. هشتمین نشست گفت‌وگوی مشترک دولت‑بخش خصوصی پاکستان و ژاپن در ژانویه ۲۰۲۶ در توکیو برگزار شد که نخستین نشست از این دست در پایتخت ژاپن از سال ۲۰۱۸ محسوب می‌شود. همچنین، در آگوست ۲۰۲۶ و اندکی پیش از امضای توافق‌نامه “بورسیه توسعه منابع انسانی”، هیئتی بلندپایه از ژاپن به‌ریاست دکتر “تاناکا آکیهیکو”، با نخست‌وزیر پاکستان و وزیر امور اقتصادی این کشور دیدار کرد و دو طرف درباره گسترش همکاری‌ها در حوزه‌های زیرساختی، مهارت‌آموزی، معدن و توسعه اقتصادی به بحث و تبادل نظر پرداختند.

تحلیل توافق‌نامه “بورسیه توسعه منابع انسانی”

برای درک درست از موافقت‌نامه اخیر، باید آن را در بستر وسیع‌تری از مناسبات راهبردی ژاپن و پاکستان جای داد و از چند منظر به تحلیل آن پرداخت. نخست، این توافق نشان‌دهنده دگردیسی در ماهیت کمک‌های توسعه‌ای ژاپن است. رقم ۳۵۰ میلیون ین اگرچه در قیاس با کمک‌های کلان زیرساختی این کشور به پاکستان، مانند ۵۱۰ میلیون ین برای پروژه تأمین آب فیصل‌آباد، چندان چشمگیر نیست، اما از حیث ماهیت، تفاوتی بنیادین با دیگر کمک‌ها دارد: این مبلغ هیچکدام از هزینه‌های جاری یا پروژه‌های عمرانی را پوشش نمی‌دهد و تماماً به سرمایه‌گذاری در نیروی انسانی اختصاص یافته است. سفیر ژاپن در پاکستان، “آکاماتسو شوئیچی”، در این باره اظهار داشته که برنامه”بورسیه توسعه منابع انسانی”، بر این باور ساده اما نیرومند استوار است که” نیروی انسانی ارزشمندترین سرمایه هر جامعه در مسیر توسعه است.”و افزوده که حمایت از یک کارمند جوان دولتی برای تحصیل در مقطع کارشناسی ارشد یا دکتری در دانشگاهی برتر ژاپن، صرفاً تأمین بودجه برای یک مدرک تحصیلی نیست. این نگرش، بیانگر تغییری ظریف اما راهبردی در سیاست کمک‌های توسعه‌ای ژاپن( از تأمین زیرساخت‌های فیزیکی به‌سوی نهادسازی و ظرفیت‌سازی انسانی) است.

دوم، موافقت‌نامه فوق زمینه‌ساز پیدایش شبکه‌ای از نخبگان اداری با گرایش‌های ژاپنی خواهد شد. طی هشت دوره گذشته، نزدیک به ۱۴۰ نفر از کارکنان ارشد دولت پاکستان از برنامه”بورسیه توسعه منابع انسانی” بهره‌مند شده‌اند؛ این شمار اگرچه در نگاه نخست اندک به نظر می‌رسد، اما با عنایت به جایگاه این افراد در سلسله‌مراتب اداری پاکستان و نقشی که در آینده در مناصب حساس سیاست‌گذاری ایفا خواهند کرد، شبکه‌ای تأثیرگذار از مدیرانی را پدید می‌آورد که با نظام آموزشی، فرهنگ سازمانی و رویه‌های مدیریتی ژاپن آشنایی عمیقی دارند و انتظار می‌رود پس از بازگشت، از دانش و شبکه‌های انسانیِ ایجادشده در دانشگاه‌های ژاپن، در محیط کار خود استفاده نمایند.

سوم، این توافق با دیگر ابتکارات همکاری هم‌افزایی دارد. در نشست آگوست ۲۰۲۶، دو طرف بر تعهد خود به تعمیق مشارکت  راهبردی پاکستان و ژاپن تأکید کردند و بر شناسایی فرصت‌های تازه برای همکاری در حوزه‌هایی همچون گسترش زیرساخت‌ها، توسعه منابع انسانی، تحول دیجیتال و گردشگری توافق نمودند. نخست‌وزیر پاکستان نیز خواستار همکاری بیشتر “آژانس همکاری‌های بین‌المللی ژاپن” با این کشور در حوزه‌های مهارت‌آموزی، اکتشاف معادن و حمایت از بنگاه‌های کوچک و متوسط شد که برنامه “بورسیه توسعه منابع انسانی” به‌عنوان حلقه‌ای از این زنجیره، نیروی انسانی ماهر را برای اجرای پروژه‌های آتی تأمین خواهد کرد. چهارم، کمک‌های ژاپن به‌ویژه در چارچوب” برنامه ملی تحول اقتصادی پاکستان”[3] و محورهای پنج‌گانه آن،  سامان یافته است و توسعه منابع انسانی یکی از ارکان اصلی این برنامه به‌شمار می‌رود؛ بورسیه‌های توسعه منابع انسانی نیز در همین راستا تعریف شده‌اند. هماهنگی کمک‌های خارجی با اولویت‌های توسعه ملی، افزون بر افزایش کارایی کمک‌ها، بستر تداوم و نهادینه‌سازی همکاری‌ها را نیز فراهم می‌آورد.

پنجم، این موافقت‌نامه در آستانه هفتادوپنجمین سالگرد برقراری روابط دیپلماتیک پاکستان و ژاپن در سال ۲۰۲۷، اقدامی نمادین در جهت پاسداشت نیم‌قرن همکاری‌های پایدار به‌شمار می‌آید؛ سفیر ژاپن در پیام خود به مناسبت روز استقلال پاکستان در اوت ۲۰۲۶، این توافق‌نامه را گامی مهم در جهت تحکیم پیوندهای دیرینه دو کشور خوانده و بر عزم توکیو برای ادامه همکاری‌ها به‌عنوان «شریکی مورداعتماد» تأکید کرده است.

چالش‌های فراراه توافق‌نامه

با وجود وجوه مثبت موافقت‌نامه، نمی‌توان از موانع و دشواری‌هایی که فراروی این همکاری قرار دارد، غافل شد. مهم‌ترین این چالش‌ها، مسئله تداوم و پایداری این برنامه است. برنامه”بورسیه توسعه منابع انسانی”، از سال ۲۰۱۸ به‌صورت سالانه تمدید شده، اما بقای آن در بلندمدت همواره به اولویت‌های بودجه‌ای ژاپن و تحولات احتمالی در سیاست خارجی این کشور وابسته است. با توجه به اینکه پاکستان در جایگاه هفتم ازدریافت‌کنندگان کمک‌های توسعه‌ای ژاپن قرار دارد، هر گونه تغییر در رویکرد کلان توکیو نسبت به کمک‌های خارجی می‌تواند تداوم این برنامه را با چالش‌هایی اساسی مواجه سازد. افزون بر این، نفوذ  فزاینده چین در منطقه از طریق “کریدور اقتصادی چین‑پاکستان” و رقابت ژاپن با آن،  ممکن است منجر به کاهش کمک‌های ژاپن به پاکستان گردد.

دوم، دغدغه بازگشت سرمایه‌گذاری انسانی است. یکی از نگرانی‌های همیشگی در برنامه‌های بورسیه کارکنان دولت، مسئله «فرار مغزها» یا عدم بازگشت مؤثر فارغ‌التحصیلان به دستگاه‌های اجرایی است. اگرچه در نظام خدمات کشوری پاکستان، الزام بازگشت کارمندانی که با بورس تحصیلی اعزام می‌شوند، وجود دارد، اما صرف بازگشت فیزیکی تضمین‌کننده به‌کارگیری مؤثر دانش و تجارب کسب‌شده نیست؛ چه بسا نهادهای اجرایی پاکستان فاقد زیرساخت‌های لازم برای بهره‌گیری از توانمندی‌های این مدیران آموزش‌دیده باشند.

سوم، وضعیت شکننده اقتصاد پاکستان است. این کشور در سال‌های اخیر با تورم فزاینده، کسری بودجه مزمن و نوسانات ارزی دست‌به‌گریبان بوده و این وضعیت می‌تواند بر جذابیت خدمات دولتی و انگیزه کارکنان برای مشارکت در دوره‌های آموزشی بلندمدت اثرات منفی بگذارد؛ همچنین، تخصیص منابع داخلی برای پشتیبانی از این بورسیه‌ها و فراهم‌آوردن زمینه بازگشت مؤثر فارغ‌التحصیلان، خود به‌تنهایی چالشی جدی است.

چهارم، ناترازی در همکاری‌هاست. کمک‌های ژاپن به پاکستان عمدتاً در قالب کمک‌های بلاعوض و وام‌های نرم ارائه می‌شود، اما حجم مبادلات تجاری دو کشور در قیاس با  دیگر شرکای تجاری پاکستان همچنان محدود است. این ناترازی میان کمک‌های توسعه‌ای و مناسبات تجاری، ممکن است در درازمدت منجر به کاهش همکاری‌ها گردد. پنجمین و آخرین چالش، مسائل ژئوپلیتیکی منطقه‌ای است. پاکستان در منطقه‌ای با پیچیدگی‌های امنیتی و ژئوپلیتیکی فراوان واقع شده؛ تنش‌های مرزی با هند، بی‌ثباتی در افغانستان و تحولات خاورمیانه، همگی عواملی هستند که می‌توانند بر اولویت‌های سیاست خارجی پاکستان و در نتیجه بر همکاری‌های آن با ژاپن تأثیر بگذارند.

افق‌های پیش‌رو

با نگاه به آینده، چند جهت‌گیری عمده را می‌توان برای سیر همکاری‌های ژاپن و پاکستان در حوزه توسعه منابع انسانی و فراتر از آن ترسیم کرد. نخست، با عنایت به تداوم هشت‌ساله برنامه و استقبال دو طرف از دستاوردهای آن، می‌توان انتظار داشت که “برنامه بورسیه توسعه منابع انسانی” در سال‌های آتی نه تنها تداوم یابد، بلکه از نظر شمار بورسیه‌ها و تنوع رشته‌های تحصیلی گسترش پیدا کند. امکان افزودن بورسیه‌های مقطع دکتری بیشتر و ایجاد دوره‌های تخصصی‌تر متناسب با نیازهای اولویت‌دار پاکستان( از جمله انرژی‌های تجدیدپذیر، مدیریت آب، تحول دیجیتال و اقتصاد سبز) وجود دارد. دوم، موافقت‌نامه اخیر بسترساز تعاملات نهادی عمیق‌تری میان دستگاه‌های اجرایی دو کشور خواهد شد. وزارت امور اقتصادی پاکستان و “سازمان همکاری‌های بین‌المللی ژاپن” می‌توانند با ایجاد سازوکارهای منظم برای پیگیری وضعیت فارغ‌التحصیلان”برنامه بورسیه توسعه منابع انسانی”  ، شبکه‌ای از مدیران آموزش‌دیده پدید آورند که به‌عنوان «سفیران» غیررسمی دو کشور عمل کنند و نقشی کلیدی در تسهیل پروژه‌های آتی همکاری ایفا نمایند.

سوم، هم‌افزایی این برنامه با پروژه‌های زیرساختی، دور از انتظار نیست. همان‌گونه که در نشست آگوست ۲۰۲۶ مطرح شد، “آژانس همکاری‌های بین‌المللی ژاپن” آمادگی خود را برای مشارکت در پروژه‌های زیربنایی کلان از جمله  توسعه خط اصلی راه‌آهن اعلام کرده است؛ فارغ‌التحصیلان”برنامه بورسیه توسعه منابع انسانی”   که با نظام برنامه‌ریزی و مدیریت پروژه‌های ژاپن آشنا هستند، می‌توانند نقشی مؤثر در اجرای این پروژه‌ها ایفا کنند و این هم‌افزایی میان سرمایه‌گذاری انسانی و فیزیکی، از نقاط قوت رویکرد توسعه‌ای ژاپن محسوب می‌شود.

چهارم، فراتر از همکاری‌های دولتی، “برنامه بورسیه توسعه منابع انسانی” می‌تواند زمینه‌ساز گسترش همکاری‌های علمی و دانشگاهی میان مؤسسات آموزش عالی دو کشور شود؛ تبادل استاد و دانشجو، پروژه‌های پژوهشی مشترک و همکاری‌های آموزشی، از جمله حوزه‌هایی هستند که می‌توانند از بستر ایجادشده توسط این برنامه بهره‌مند گردند.

پنجم، با توجه به موقعیت راهبردی پاکستان به‌عنوان دروازه اتصال آسیای مرکزی به آب‌های آزاد، همکاری ژاپن با پاکستان می‌تواند ابعاد منطقه‌ای نیز داشته باشد؛ پروژه‌های همکاری در بخش ترانزیت، انرژی و اتصال دیجیتال، نه تنها به سود دو کشور، بلکه به نفع کل منطقه خواهد بود و در این میان، هماهنگی با ابتکارات توسعه‌ای سایر شرکای بین‌المللی پاکستان از جمله بانک توسعه آسیایی، می‌تواند اثربخشی همکاری‌ها را دوچندان کند. در نهایت، سال ۲۰۲۷ که مصادف با هفتادوپنجمین سالگرد برقراری روابط دیپلماتیک دو کشور است، فرصتی مغتنم برای مرور دستاوردهای هفت‌دهه همکاری و ترسیم افق‌های جدیدی برای مناسبات دوجانبه خواهد بود و انتظار می‌رود در این سال، ابتکارات نوینی در حوزه‌های همکاری اقتصادی، فرهنگی و علمی ایجاد گردد که برنامه “بورسیه توسعه منابع انسانی” یکی از ارکان آن به‌شمار می‌آید.

نتیجه‌گیری

موافقت‌نامه ۳۵۰ میلیون ینی ژاپن و پاکستان در چارچوب برنامه بورسیه توسعه منابع انسانی، نمونه‌ای شاخص از دیپلماسی توسعه‌محوری است که در آن، کمک‌های خارجی نه به‌مثابه انتقال وجوه نقدی، بلکه به‌سان سرمایه‌گذاری راهبردی در نیروی انسانی و ظرفیت‌های نهادی تعریف می‌شود. این رویکرد که بر «سرمایه‌گذاری بر انسان‌ها به‌عنوان بهترین نوع سرمایه‌گذاری» استوار است، افزون بر افزایش کارایی کمک‌ها، شبکه‌ای از نخبگان اداری را پدید می‌آورد که پیوندهای دو کشور را در درازمدت مستحکم می‌سازد. نهمین مرحله از این برنامه که از سال ۲۰۱۸ تا کنون حدود ۱۴۰ نفر از کارکنان ارشد دولت پاکستان را تحت پوشش قرار داده، در بستر همکاری‌های گسترده‌تری میان دو کشور و با هماهنگی با “برنامه ملی توسعه اقتصادی پاکستان”طراحی شده است. با وجود چالش‌هایی همچون تأمین بودجه‌، مسئله بازگشت سرمایه‌گذاری انسانی و پیچیدگی‌های ژئوپلیتیکی منطقه، افق‌های پیش‌روی این همکاری با توجه به عزم دو طرف برای تعمیق مناسبات، روشن به‌نظر می‌رسد. برای سیاست‌گذاران و تحلیل‌گران منطقه غرب آسیا و جنوب آسیا از جمله در ایران و پاکستان، این تجربه گویای آن است که ظرفیت‌سازی از مسیر بورسیه‌های تحصیلی و دوره‌های آموزشی کوتاه‌مدت، از مؤثرترین ابزارهای دیپلماسی علمی و نفوذ نرم به‌شمار می‌آید.

الگوی ژاپن در سرمایه‌گذاری بر روی کارکنان دولت کشورهای شریک، می‌تواند برای سایر بازیگران منطقه‌ای از جمله جمهوری اسلامی ایران در چارچوب همکاری‌های دوجانبه با پاکستان، الهام‌بخش باشد. در همین راستا، اندیشکده اقبال می‌تواند با مطالعه دقیق این تجربه و شناسایی نقاط قوت و ضعف آن، به طراحی الگوهای بومی‌شده همکاری در حوزه توسعه منابع انسانی میان دو کشور همسایه یاری رساند.

[1] JDS

[2] Ex‑Cadre

[3] URAAN Pakistan