اقتصاد پاکستان در چرخه تأمین مالی پانزی: سازوکارهای تداوم و چشم‌انداز آینده

مقدمه

پیش از پیدایش نهادهای مدرن اعتبارسنجی، اقتصاددانانبرای سنجش سلامت مالی یک وام‌گیرنده پرسشی ساده را مطرح می‌کردند: آیا درآمدهای جاری برای پرداخت بهرهبدهی‌ها کفایت می‌کند یا وام‌گیرنده ناگزیر از استقراض جدیدبرای تسویه تعهدات مالی خویش است؟ «هایمن مینسکی»،اقتصاددان برجسته آمریکایی، وضعیت دوم را با اصطلاح«تأمین مالی پانزی» مفهوم‌پردازی کرد. در ادبیات اقتصادی،این اصطلاح نباید با بدهی بالا یا حتی افزایش بدهی‌ها اشتباهگرفته شود. آنچه وضعیت پانزی را تعریف می‌کند، ناتوانی درپرداخت بهره از محل درآمدهای جاری و نیاز به استقراض جدیدصرفاً برای پرداخت بهره وام است. به‌کارگیری این مفهوم درعرصه اقتصاد کلان دولتی، با کاربرد آن در حوزه خصوصیتفاوتی بنیادین دارد؛ زیرا دولت‌ها از ابزارهایی نظیر انتشارپول، مالیات‌گیری اجباری و شبکه بانکی تحت نظارت خودبرخوردارند که می‌تواند به‌طور موقت از فروپاشی اقتصادیجلوگیری کند. مقاله پیش‌رو به بررسی اقتصاد پاکستان طیچند دهه گذشته می‌پردازد و استدلال می‌کند که این کشور دروضعیت تأمین مالی پانزی قرار داشته و اگرچه این وضعیتمنجر به فروپاشی کامل نشده، اما هزینه‌های هنگفتی را برجامعه تحمیل کرده و همچنان خطر بازگشت  همان چرخهمعیوب وجود دارد.

پیشینه؛ کسری بودجه به‌مثابه یک طرح پانزی

از اواخر دهه ۱۹۹۰ تا سال‌های نخستین قرن بیست‌ویکم،بودجه دولت پاکستان عمدتاً با کسری مزمن مواجه بود؛ یعنیپیش از احتساب هزینه‌های بهره، هزینه‌های جاری دولت ازدرآمدهای مالیاتی و غیرمالیاتی فراتر می‌رفت. این پدیدهبه‌معنای آن بود که هر روپیه‌ای که دولت صرف پرداخت بهرهمی‌کرد، از محل استقراض جدید تأمین می‌شد و این استقراضجدید نیز به نوبه خود، تعهدات بهره‌ای سال بعد را افزایشمی‌داد. به بیان دقیق‌تر، دولت پاکستان طی سال‌ها، بدهی‌هایگذشته را با بدهی‌های جدید تسویه کرده است؛ درست همانسازوکاری که در یک طرح پانزی مشاهده می‌شود. داده‌هایآماری این روند را به‌خوبی نشان می‌دهند: نسبت بدهی دولت بهتولید ناخالص داخلی از حدود ۵۸ درصد در سال ۲۰۱۲ به بیشاز ۸۲ درصد در سال ۲۰۲۳ افزایش یافت. اوج بحران در سالمالی منتهی به ژوئن ۲۰۲۴ رخ داد که در آن، ۶۱ درصد از کلدرآمد دولت صرف پرداخت بهره بدهی‌ها شد. این ارقام نشانمی‌دهند که اقتصاد پاکستان نه فقط با مشکل بدهی بالا، که بامسئله بنیادین تأمین مالی پانزی دست‌وپنجه نرم می‌کند.

سازوکارهای تداوم چرخه پانزی

در یک طرح پانزی معمولی، لحظه فروپاشی زمانی فرا می‌رسدکه دیگر سرمایه‌گذار تازه‌ای پیدا نشود. اما اقتصاد یک کشور بایک شرکت خصوصی تفاوتی اساسی دارد؛ دولت ابزارهایی دراختیار دارد که هیچ بازیگر خصوصی به آنها دسترسی ندارد. پاکستان طی یک دهه گذشته از سه ابزار برای جلوگیری ازفروپاشی این چرخه استفاده کرده است.

ابزار نخست، وجود شبکه‌ای از وام‌دهندگان وابسته است. بخشعمده بدهی‌های داخلی دولت پاکستان مربوط به بانک‌هایداخلی است، اما این بانک‌ها نیز بخش مهمی از منابع لازمبرای خرید اوراق بدهی دولت را از طریق بانک مرکزی تأمینمی‌کنند. در نتیجه، چرخه‌ای شکل گرفته که در آن، بانک‌هاناگزیر به تمدید بدهی‌های دولت هستند. دولت و بانک‌ها درساختاری گرفتار شده‌اند که هر دو به ادامه آن وابسته‌اند؛ دولتبرای پرداخت بدهی‌های قبلی، اوراق جدید منتشر می‌کند وبانک‌ها همان اوراق را می‌خرند. در چنین ساختاری، درکوتاه‌مدت خطر ناتوانی دولت در تأمین مالی، بسیار کمتر از یکبنگاه خصوصی است.

اما تورم مهم‌ترین ابزار دولت بود. موج شدید تورمی در سال‌های۲۰۲۲ تا ۲۰۲۴، صرفاً یک بحران معیشتی برای مردم نبود. ازمنظر دولت، تورم در واقع مکانیسم تسویه طرح پانزی محسوبمی‌شد. تورم، بدون آنکه دولت بدهی خود را بازپرداخت کند،ارزش واقعی بدهی‌های ریالی را کاهش می‌دهد. بخشی ازکاهش نسبت بدهی به تولید ناخالص داخلی در سال‌های اخیر،نه حاصل بازپرداخت واقعی، بلکه نتیجه افزایش شدید قیمت‌هابوده است. بهای این کاهش را دارندگان پول نقد و میلیون‌هاخانواده‌ای که قدرت خریدشان کاهش یافته بود، پرداخت کردند.

سومین ابزار اما از همه پیچیده‌تر است. دولت بابت بدهی‌هایداخلی خود به بانک‌ها بهره می‌پردازد. بانک مرکزی که بخشمهمی از درآمد خود را از محل اعطای نقدینگی به بانک‌ها بهدست می‌آورد، در پایان سال سود خود را تحت عنوان «درآمدهایغیرمالیاتی» به دولت منتقل می‌کند. در نتیجه، چرخه‌ای بستهشکل می‌گیرد: دولت بهره می‌پردازد، شبکه بانکی آن را دریافتمی‌کند، بانک مرکزی سود می‌برد و نهایتاً همان سود به خزانهبازمی‌گردد. تنها در سال جاری، انتقال سود بانک مرکزی بهدولت حدود ۲٫۴ تریلیون روپیه ارزش داشته است. بخشی ازآنچه به‌عنوان افزایش درآمدهای دولت معرفی می‌شود، محصولجابه‌جایی نقدینگی در درون ساختار مالی دولت است.

برندگان و بازندگان چرخه پانزی

شناسایی گروه‌های برنده و بازنده در این ساختار ضروریاست. در تمام سال‌هایی که دولت با استقراض، بهره بدهی‌هایقبلی را پرداخت می‌کرد، گروه‌های ذی‌نفوذ هزینه اصلاحات رانپذیرفتند؛ فرار مالیاتی ادامه داشت، شرکت‌های دولتی زیان‌دهبدون اصلاح به فعالیت خود ادامه دادند و ساختار بوروکراسیدولتی کوچک‌تر نشد. در مقابل، بانک‌ها هر سال سودی بالاتر ازنرخ تورم به دست آوردند و دارندگان دارایی‌هایی مانند زمین وطلا، ارزش ثروت خود را حفظ کردند. در سوی دیگر این معادله،میلیون‌ها پاکستانی قرار داشتند: کارمندان، صاحبانفروشگاه‌های کوچک و میلیون‌ها نفر که حساب بانکی ندارند. این گروه‌ها، نه از سود اوراق بهره‌ای بردند و نه از افزایشارزش دارایی‌ها؛ آن‌ها تنها با کاهش قدرت خرید و فرسایشدرآمد واقعی خود، هزینه تورم را پرداخت کردند. بار اصلیتأمین مالی این «طرح پانزی ملی»، طی یک دهه، بر دوش همیناقشار بوده است.

بحران انگیزه در ساختار مالی پاکستان

در ساختار مالی کنونی پاکستان، تقریباً هیچ سطحی ازحکومت انگیزه‌ای برای ایجاد درآمد بیشتر یا کاهش هزینه‌هاندارد. ایالت‌ها، بدون توجه به عملکرد مالیاتی، سهم تضمین‌شدهخود را دریافت می‌کنند؛ بنابراین، گسترش پایه مالیاتی سودیبرای آنها ندارد. از سوی دیگر، دولت فدرال نیز از هر یک روپیهمالیات وصول شده، سهمی در حدود ۴۲٫۵ پیسه دارد؛ زیرابقیه مالیات میان ایالت‌ها توزیع می‌شود. به این ترتیب، انگیزهدولت فدرال برای افزایش درآمدهای مالیاتی تضعیف شده است. این وضعیت را می‌توان با مفهوم «تراژدی منابع مشترک»توضیح داد: همه از یک منبع (کسری بودجه) بهره‌برداریمی‌کنند، اما هیچ‌کس مسئولیت حفظ آن را بر عهده نمی‌گیرد. ایالت‌ها هزینه می‌کنند اما مسئولیتی در قبال بدهی‌های ملیندارند و دولت فدرال بدهی‌ها را مدیریت می‌کند اما درآمدهایمالیاتی و نحوه هزینه‌کرد آن‌ها به‌طورکامل در اختیار دولت نیست.

تمرکززدایی ناقص

تناقض دیگر، عدم کاهش اندازه دولت فدرال با وجود انتقالاختیارات به ایالت‌هاست. با وجود اجرای متمم هجدهم قانون اساسی و تفویض بخشی از اختیارات اجرایی به دولت‌های ایالتی، هزینه‌های دولت مرکزی در حوزه‌هایی که باید به ایالت‌هاواگذار می‌شد، نه‌تنها کاهش نیافت، بلکه در برخی مواردافزایش یافت. تعداد کارکنان دولت فدرال نیز رشد چشمگیریداشته است. اختیارات منتقل شد، اما ساختار اداری قبلیدست‌نخورده باقی ماند. بسیاری از وزارتخانه‌هایی که پس ازتمرکززدایی می‌بایست منحل می‌شدند، همچنان فعال‌ هستند وبخشی از بودجه را دریافت می‌کنند.

ساختار موازی تأمین مالی

دولت فدرال به جای اصلاح این ساختار، راه ساده‌تر را انتخابکرده است: دور زدن نظام تقسیم درآمدها. از آنجا کهمالیات‌های عمومی باید میان دولت مرکزی و ایالت‌ها تقسیمشوند، دولت فدرال اتکای خود را به منابعی افزایش داده کهمشمول این تقسیم‌بندی نیستند. مهم‌ترین نمونه، عوارضفرآورده‌های نفتی است که به‌طور کامل در اختیار دولت مرکزیباقی می‌ماند. در بودجه امسال پیش‌بینی شده که درآمد حاصلاز این عوارض حدود ۱۲ درصد افزایش یابد، در حالی که رشدمصرف سوخت تنها ۴ درصد برآورد شده است که این امر به معنای افزایش دوباره نرخ عوارض است. هم‌زمان، عوارضجدیدی با عنوان «عوارض اقلیمی» نیز به این ساختار افزودهشده که آن هم در اختیار کامل دولت فدرال است.

انضباط اجاره‌ای تحت فشار صندوق بین‌المللی پول

اگر ساختار نهادی معیوب است، چرا وضعیت مالی دولت بهبودیافته است؟ در پاسخ بایستی گفت که بخش بزرگی از انضباطمالی امروز، نه حاصل اصلاحات داخلی، بلکه نتیجه الزاماتبرنامه حمایتی صندوق بین‌المللی پول است. دولت‌های ایالتیاکنون مازادهای مالی ثبت‌شده‌ای دارند، اما این به معنایپایبندی ناگهانی آن‌ها به انضباط مالی نیست؛ برنامه صندوقحداقل میزان مازاد را تعیین کرده و پروژه‌های عمرانی را محدودنموده است. انضباط مالی امروز پاکستان، انضباطی اجاره‌ایاست؛ نه انضباطی که از درون نهادها برخاسته باشد. پرسشاصلی این است که پس از پایان برنامه، اقتصاد پاکستان به کدام سو خواهد رفت؟

نشانه‌های خروج از بحران

با وجود انتقادهای ذکر شده، تحولات دو سال اخیر صرفاً یکبازی آماری نیست. برای نخستین‌بار پس از سال‌ها، فشاربهره بدهی‌ها بر بودجه در حال کاهش است. نسبت هزینه بهرهبه درآمد دولت از ۶۱ پیسه در سال ۲۰۲۴ به ۴۹ پیسه در سالبعد کاهش یافت و برآوردها نشان می‌دهد که این رقم می‌تواند به۳۰ پیسه برسد. طی دو سال گذشته، نشانه‌هایی از بهبودشرایط مالی ناشی از کاهش نرخ‌های بهره و دستیابی به مازاداولیه بودجه مشاهده شده، یعنی درآمدهای دولت (بدون احتساببهره) از هزینه‌های جاری آن بیشتر شده است. این همانآزمونی است که مینسکی مطرح کرده بود و پاکستان پس از دودهه، سرانجام دو سال متوالی از آن سربلند بیرون آمده است. علاوه بر این، دولت سال گذشته کمتر از بودجه مصوب هزینهنمود که در نوع خود بی‌سابقه بوده است.

اصلاحات ناقص، پیامدهای ماندگار

با وجود نشانه‌های مثبت، پرسش اساسی همچنان بی‌پاسخمانده است: آیا اقتصاد پاکستان واقعاً اصلاح شده یا تنهاتحت فشار شرایط خاص، رفتار متفاوتی نشان داده است؟اقتصاد پاکستان از نظر مالی بهبود یافته، اما از نظر نهادی،تحولی بنیادین رخ نداده است. اصلاحات سال ۲۰۱۰ (متممهجدهم) میان حق تصمیم‌گیری و مسئولیت مالی شکاف ایجادکرد. ایالت‌ها هم مسئولیت هزینه‌کرد و هم سهم تضمین‌شده ازدرآمدها را به دست آوردند، اما مسئولیت تأمین این درآمدهاهمچنان بر دوش دولت فدرال باقی ماند. در نتیجه، ایالت‌هاصرف‌نظر از عملکرد مالیاتی، سهم خود را دریافت می‌کنند ودولت فدرال باید کسری بودجه و بحران بدهی‌ها را مدیریت کند.

آینده در هاله‌ای از ابهام

در توافق صورت گرفته با صندوق بین‌المللی پول، از طرحی باعنوان «میثاق مالی ملی» نام برده شده که هدف آن بازطراحیرابطه مالی میان دولت مرکزی و ایالت‌هاست، اما در شرایط کنونی این طرح پشتوانه نهادی چندانی ندارد. تمامدستاوردهای امروز (کاهش هزینه بهره، مازاد اولیه و کاهشوابستگی به بدهی‌ها) تا زمانی که اصلاحات نهادی رخ ندهند،برگشت‌پذیر هستند. گسترش پایه مالیاتی، مقابله با فرارمالیاتی، اصلاح شرکت‌های دولتی و کوچک‌سازی بوروکراسی،پشتوانه اصلی تداوم مسیر کنونی اصلاحات هستند؛ در غیر این صورت، بازگشت به چرخه معیوب بحران اجتناب ناپذیر است.

نتیجه‌گیری

طی چند دهه گذشته، پاکستان در چرخه‌ای معیوب از تأمینمالی پانزی گرفتار بوده است؛ چرخه‌ای که در آن دولت برایپرداخت بهره بدهی‌های پیشین، ناچار به استقراض تازه شدهاست. این چرخه با سه ابزار شبکه بانکی وابسته، تورم و چرخهبازگشت سود بانک مرکزی تداوم یافته، اما هزینه سنگین آن بردوش میلیون‌ها شهروند عادی بوده است. طی دو سال گذشته،نشانه‌هایی دال بر خروج از این طرح نمایان شده؛ کاهش نسبتبهره به درآمدها، مازاد اولیه بودجه و انضباط مالی بی‌سابقه،همگی حاکی از یک تحول مثبت هستند. اما این بهبود، بیش ازآنکه حاصل اصلاحات نهادی پایدار باشد، نتیجه فشارهایخارجی و شرایط خاص اقتصادی است. ساختار معیوب تقسیمدرآمدها، فقدان انگیزه برای افزایش مالیات‌ها، وابستگی بهعوارض نفتی و نبود میثاق مالی ملی، نشان می‌دهند که ماشینقدیمی تولید بدهی هنوز پابرجاست. پرسش بنیادین این است کهآیا دولت اراده اصلاح ساختار نهادی را خواهد داشت یا پس ازپایان برنامه صندوق، دوباره به چرخه معیوب بازخواهد گشت؟پاسخ این پرسش، نه در آمارهای خوش‌بینانه، که در تصمیماتسیاسی و اصلاحات ساختاری آینده نهفته است.