تلاش پاکستان برای برون‌رفت از بحران اقتصادی: واکاوی درخواست وام ده‌میلیارد دلاری از آمریکا

 مقدمه

در ماه‌های اخیر، اسلام‌آباد در مسیری گام نهاده که می‌توان آن را تلاشی راهبردی برای گریز از تنگنای مزمن مالی و ارزی تعبیر کرد. خبر درخواست تسهیلات ده‌میلیارددلاری پاکستان از وزارت خزانه‌داری ایالات متحده، از مجرای «صندوق تثبیت نرخ ارز» نه فقط در محافل اقتصادی شبه‌قاره، بلکه در میان ناظران سیاست مالی بین‌الملل بازتابی چشمگیر یافته است. وزیر دارایی پاکستان، “اورنگ‌زیب”، در سفری کاری به واشنگتن، این پیشنهاد را با سررسید حداکثر پنج‌سال مطرح کرده است تا بدین‌وسیله ذخایر ارزی را تقویت کند، تعهدات بین‌المللی را پوشش دهد و بر تلاطم بازار ارز که نرخ روپیه را به مرز ۲۹۰ دلار کشانده، چیره شود. پرسش بنیادین آن است که آیا این منبع مالی، که در قامت یک ضربه‌گیر نقدینگی ظاهر می‌شود، می‌تواند گذرگاهی به‌سوی ثبات پایدار بگشاید یا صرفاً مسکنی مقطعی بر زخم‌های ساختاری اقتصاد این کشور خواهد بود.

پیش‌زمینه و بستر دیپلماتیک درخواست

آنچه درخواست یادشده را از بستر صرفاً مالی خارج می‌کند، هم‌زمانی آن با تحولاتی در حوزه سیاست خارجی پاکستان است. اسلام‌آباد به‌تازگی نقشی میانجی‌گرانه‌ را در مذاکرات غیرمستقیم میان تهران و واشنگتن ایفا کرده و از این رهگذر، سرمایه‌ای دیپلماتیک برای خویش فراهم آورده است. در چنین بستری، مطرح‌سازی پیشنهاد درخواست تسهیلات تجاری جداگانه از بانک صادرات-واردات آمریکا نیز قابل‌تأمل است؛ تسهیلاتی که به خریداران پاکستانی امکان می‌دهد تا پرداخت بهای کالاهای صادراتی آمریکا را یک تا سه سال به تأخیر اندازند. شماری از تحلیلگران بر این باورند که دولت ترامپ، با رویکرد « اول آمریکا »، در پی آن است تا با چنین ابزارهایی، سهم خویش را در بخش مواد معدنی حیاتی پاکستان، به‌ویژه در قراردادهای احتمالی آتی، استحکام بخشد. از این منظر، درخواست کنونی نه یک اقدام خیرخواهانه، بلکه حلقه‌ای از زنجیره معاملات ژئوپلیتیکی دوکشور به‌شمار می‌رود.

برخلاف وام‌های متعارف نهادهای چندجانبه، سازوکار “صندوق تثبیت نرخ ارز” ماهیتی دوجانبه و مستقیم دارد و در صورت تصویب، به بانک مرکزی پاکستان این امکان را می‌دهد تا بدون قید و شرط‌های معمول برنامه‌های تعدیل ساختاری، به نقدینگی اضافی دست یابد. روزنامه «داون» به نقل از یک اقتصاددان پیشین صندوق بین‌المللی پول ، این کمک را « یک ضربه‌گیر مالی مهم» توصیف کرده که در شرایط بی‌ثباتی ژئوپلیتیکی خاورمیانه و نوسان شدید قیمت انرژی، می‌تواند به مدیریت فشارهای ارزی و پرداخت به‌موقع بدهی‌ها یاری رساند. اقتصاددان دیگری نیز این تسهیلات را «ضربه‌گیر حیاتی نقدینگی » می‌خواند که برخلاف برنامه‌های صندوق بین‌المللی پول، با شرایط انضباطی سنگین همراه نیست و نیازی به تمدیدهای مکرر مانند سپرده‌های چین و عربستان ندارد.

کمک‌های مالی آمریکا به پاکستان؛ ابزاری در خدمت راهبردهای کلان

مرور کمک‌های مالی واشنگتن به اسلام‌آباد در هفت دهه گذشته، پرده از یک واقعیت آشکار برمی‌دارد: این کمک‌ها هرگز در خلا یا صرفاً بر پایه نیازهای توسعه‌ای پاکستان تخصیص نیافته‌اند، بلکه پیوندی تنگاتنگ با منافع ملی و راهبردهای ژئوپلیتیک ایالات متحده داشته‌اند. در دوران جنگ سرد، پاکستان به‌عنوان یک متحد راهبردی در مقابل نفوذ شوروی در جنوب آسیا، از حمایت‌های نظامی و مالی کلانی برخوردار شد و پس از اشغال افغانستان توسط شوروی در سال ۱۹۷۹، این جریان به اوج خود رسید؛ به‌گونه‌ای که اسلام‌آباد به مثابه پیش‌قراول مقابله با کمونیسم، کمک‌های فراوانی را دریافت کرد. اما به‌محض فروپاشی شوروی و عدم نیاز راهبردی واشنگتن به پاکستان، در سال ۱۹۹۰ کمک‌های نظامی ۵۶۴ میلیون‌دلاری قطع شد؛ نمونه‌ای گویا از این که هم‌پیمانی پاکستان تا زمانی برای آمریکا ارزش داشت که پاسخگوی نیازهای راهبردی آن بود.

حوادث ۱۱ سپتامبر ۲۰۰۱ بار دیگر شرایط را به نفع پاکستان تغییر داد و این کشور را در کانون جنگ بر علیه تروریسم قرار داد. میلیاردها دلار کمک مالی و نظامی دیگر به اسلام‌آباد سرازیر شد، اما این بار نیز با کاسته شدن از میزان تعهدات پاکستان در مبارزه با گروه‌های افراطی (از نگاه واشنگتن)، دریچه کمک‌ها بسته شد. در دسامبر ۲۰۲۴، دولت بایدن تحریم‌هایی را علیه چهار نهاد پاکستانی مرتبط با برنامه موشک‌های بالستیک اعمال کرد و در ژانویه ۲۰۲۵،  با دستور وزارت امور خارجه آمریکا، بسیاری از برنامه‌های عمرانی، آموزشی و بهداشتی پاکستان متوقف شد. یک کارشناس مسائل شبه‌قاره در این باره می‌نویسد: «نگاه سوداگرانه آمریکا به کمک‌های خارجی، به‌روشنی در روابط واشنگتن و اسلام‌آباد قابل مشاهده است؛ کمک‌ها نه به‌دلیل نیاز پاکستان، بلکه به‌دلیل نیاز آمریکا به پاکستان تخصیص می‌یابد و به‌محض رفع آن نیاز یا ناکارآمدی پاکستان، جریان کمک قطع می‌شود. این رویکرد، پاکستان را در موقعیتی وابسته و آسیب‌پذیر قرار داده و هرگونه کمک جدید، از جمله تسهیلات “صندوق تثبیت نرخ ارز”، را باید در چارچوب معامله‌ای راهبردی تحلیل کرد، نه اقدامی خیرخواهانه.»

این رویکرد در دوران ریاست‌جمهوری ترامپ و با شعار « اول آمریکا »، پررنگ‌تر شد. ترامپ آشکارا خواستار دریافت غرامت برای حمایت‌های مالی آمریکا از پاکستان در جنگ علیه تروریسم شده و این کشور را به‌جای شریک، «باری بر دوش آمریکا» توصیف کرده است. از این رو، تسهیلات ده‌میلیارددلاری “صندوق تثبیت نرخ ارز” را باید در بستر معادلات ژئوپلیتیک وسیع‌تری سنجید که فراتر از ملاحظات اقتصادی است.

کارایی کمک‌های مالی آمریکا در ‌افزایش توان اقتصاد پاکستان

با وجود دریافت میلیاردها دلار کمک مالی از آمریکا در ادوار گوناگون، اقتصاد پاکستان همچنان با کاستی‌های ساختاری عمیقی دست‌به‌گریبان است. نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی حدود ۱۰٫۲ درصد است که در زمره پایین‌ترین نرخ‌های منطقه جای می‌گیرد و پس از دهه‌ها دریافت کمک‌ها، تغییری محسوس در آن پدید نیامده است. واقعیت آن است که کمک‌های آمریکا، چه در قالب برنامه‌های عمرانی و چه در شکل تسهیلات اضطراری مانند “صندوق تثبیت نرخ ارز”، بیشتر به‌سان ابزاری برای مدیریت بحران‌های کوتاه‌مدت عمل کرده‌اند تا موتور محرکه رشد پایدار. به‌عبارت دقیق‌تر، «نقدینگی تازه می‌تواند وقت بخرد، اما نمی‌تواند رشد ایجاد نماید.»

سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در پاکستان همچنان در سطح نازلی باقی مانده و عواملی چون بحران‌های مالی مکرر، عدم‌قطعیت سیاسی، ریسک‌های امنیتی و محدودیت‌های پیشین در بازگشت سود، سرمایه‌گذاران خارجی را دلسرد کرده است. رتبه اعتباری این کشور با وجود ارتقای اخیر به سطح ‘B’، همچنان در قلمرو سفته‌بازی قرار دارد و هزینه استقراض را بالا نگه داشته است. از این رو، کمک‌های مالی آمریکا، از جمله تسهیلات کنونی، هرچند می‌توانند به‌طور موقت ذخایر ارزی را تقویت و فشار بر روپیه را کاهش دهند، به‌تنهایی قادر به حل مشکلات بنیادین اقتصاد پاکستان نیستند. آنچه کشور را به‌سوی پایداری اقتصادی سوق می‌دهد، اصلاحات اساسی در نظام مالیاتی، کاهش هزینه‌های غیرمولد دولت، خصوصی‌سازی شرکت‌های زیان‌ده دولتی و توسعه پایه صادراتی است.

تجربه مکانیزم صندوق تثبیت نرخ ارز در دیگر کشورها

سازوکار «صندوق تثبیت نرخ ارز» که پاکستان خواستار بهره‌مندی از آن شده، پیش‌تر در بحران‌های مالی مکزیک، آرژانتین و اروگوئه به‌کار گرفته شده و نتایج متفاوتی برجای نهاده است. این تجارب نشان می‌دهند که موفقیت این صندوق در گرو همراهی با اصلاحات اقتصادی عمیق، شفافیت در سیگنال‌دهی و انعطاف‌پذیری در سیاست‌های ارزی است؛ در غیر این صورت، تسهیلات مذکور صرفاً مسکنی موقتی خواهند بود. صندوق تثبیت نرخ ارز خزانه‌داری آمریکا، که بر اساس گزارش یک نهاد پژوهشی مستقل در کنگره، از اختیارات گسترده برای عملیات ارزی، اعطای اعتبارات کوتاه‌مدت و انعقاد توافقات سوآپ با دولت‌های خارجی و بانک‌های مرکزی برخوردار است، از منابع داخلی خود تأمین مالی می‌شود و وزیر خزانه‌داری را قادر می‌سازد تا در شرایط اضطراری و بدون نیاز به تأیید کنگره، تصمیم‌گیری کند. این ویژگی، هرچند سرعت عمل را افزایش می‌دهد، اما ممکن است به غفلت از الزامات اصلاحی در کشور گیرنده تسهیلات بینجامد.

ابعاد بحران بدهی پاکستان؛ ریشه‌ها و واقعیت‌ها

برای درک ضرورت و اهمیت درخواست یادشده، بررسی وضعیت بدهی‌های خارجی پاکستان اجتناب‌ناپذیر است. بر اساس گزارش دکتر سمیه مروتی، مجموع بدهی خارجی پاکستان تا پایان ژوئن ۲۰۲۶ به ۱۳۰٫۸ میلیارد دلار رسیده که نسبت به ۱۲۴٫۴ میلیارد دلار در ۲۰۲۳ افزایشی محسوس یافته و معادل ۳۴٫۷ درصد از تولید ناخالص داخلی است. با احتساب بدهی‌های داخلی، مجموع بدهی‌های کشور از مرز ۳۴۲ میلیارد دلار عبور کرده که برابر با ۹۰٫۷ درصد تولید ناخالص داخلی است. ۴۴ درصد از بدهی خارجی به نهادهای چندجانبه و ۴۷ درصد به وام‌دهندگان دوجانبه تعلق دارد. چین با ۳۳٫۵ میلیارد دلار (۲۵٫۶ درصد) بزرگ‌ترین بستانکار دوجانبه پاکستان است و پس از آن عربستان با ۹٫۲ و امارات با ۵٫۸ میلیارد دلار قرار دارند. حدود ۱۱٫۸ میلیارد دلار از بدهی‌های مربوط به چین، به پروژه‌های “کریدور اقتصادی چین-پاکستان” اختصاص دارد که بخش عمده آن به‌صورت وام‌های تجاری با نرخ بهره ۴ تا ۶ درصد تأمین مالی شده، حال آن که بسیاری از این پروژه‌ها بازده اقتصادی کافی برای پوشش هزینه‌های مالی خود نداشته‌اند.

در شش ماه نخست سال ۲۰۲۶، پاکستان ۲۶٫۵ میلیارد دلار از بدهی‌های خود را پرداخت کرده است؛ رقمی که در مقایسه با درآمدهای صادراتی کشور، بسیار سنگین است. این کشور در سال ۲۰۲۵ موفق شد ۱۱٫۲ میلیارد دلار از بدهی‌های خود را تمدید کند و پیش‌بینی می‌شود در سال جاری نیز ۷٫۳ میلیارد دلار دیگر نیز تمدید گردد؛ به‌گونه‌ای که تنها ۳٫۵ میلیارد دلار به‌طور کامل بازپرداخت خواهد شد. برنامه ۷ میلیارد دلاری صندوق بین‌المللی پول که در سپتامبر ۲۰۲۴ به تصویب رسید، تاکنون  در چهار مرحله و به ارزش ۴٫۴ میلیارد دلارپرداخت شده است. شرط اصلی ادامه این برنامه، حفظ مازاد اولیه معادل ۲ درصد ازتولید ناخالص داخلی برای سه سال متوالی است؛ شرطی که دولت را به افزایش شدید درآمدهای مالیاتی و کاهش هزینه‌های جاری ملزم می‌کند، اما نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی در پاکستان حدود ۱۰٫۲ درصد است و رسیدن به هدف ۱۰٫۶ درصدی در سال جاری، بسیار دشوار است. دکتر مروتی در پایان به این  نتیجه‌ می‌رسد که “هزینه‌های بهره بدهی‌ها به همراه هزینه‌های دفاعی، ۹۴ درصد از درآمد خالص فدرال پاکستان را می‌بلعند و تنها ۶ درصد برای امور عمرانی، آموزش، بهداشت و تأمین اجتماعی باقی می‌ماند. نسبت هزینه بهره به درآمد در پاکستان ۳۹٫۱ درصد است، در حالی که این نسبت در کشورهای هم‌رتبه به‌طور متوسط ۱۲٫۱ درصد است. این فشار سنگین، هرگونه سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های مولد و توسعه انسانی را با محدودیت‌هایی جدی مواجه ساخته است.”

 چالش‌های پیش‌رو؛ ریسک‌های داخلی و خارجی

اقتصاد پاکستان از منظر بدهی‌های خارجی در وضعیت “بحران کنترل‌شده” به‌سر می‌برد. رشد اقتصادی ۳٫۵ تا ۴ درصدی برای پرداخت بدهی‌ها کافی نیست و برای این امر، به نرخ حداقل ۶ تا ۷ درصدی نیاز است، اما با ساختار فعلی اقتصاد و محدودیت‌های بودجه‌ای، دستیابی به چنین رشدی در کوتاه‌مدت تقریباً غیرممکن است. ریسک‌های خارجی همچون افزایش قیمت نفت در پی تنش‌های جاری در خاورمیانه، کاهش حواله‌های ارزی کارگران پاکستانی و افزایش جهانی نرخ  بهره، همچنان پابرجا هستند. در عین حال، ریسک‌های داخلی مانند ناتوانی در تحقق اهداف مالیاتی، فشار کاهشی بر ارزش روپیه و بحران حل‌نشده بدهی‌های چرخه‌ای بخش انرژی به ارزش ۵٫۲ میلیارد دلار، همچنان تهدیداتی اساسی به‌شمار می‌آیند. یک مقام پیشین وزارت خزانه‌داری آمریکا به‌صراحت اعلام کرده که این وزارت‌خانه باید هرگونه خط سوآپ برای پاکستان را رد کند، زیرا این کشور با وجود سال‌ها شرایط سخت وام‌دهی، به «بیمار دائمی» صندوق بین‌المللی پول تبدیل شده است.

چشم‌انداز آینده و الزامات پایداری اقتصادی

با وجود تمامی این تلاش‌ها( درخواست ۱۰ میلیارد دلاری از آمریکا، پیشنهاد تسهیلات تجاری از “بانک صادرات-واردات آمریکا”، تمدید بدهی‌های دوجانبه با چین و کشورهای عربی، و اجرای برنامه اضطراری صندوق بین‌المللی پول )  باید بر این نکته تأکید کرد که عبور از بحران به معنای پایداری اقتصادی نیست. تسهیلات ۱۰ میلیارد دلاری “صندوق تثبیت نرخ ارز” و پیشنهادات مالی دیگر، در صورت تصویب، صرفاً یک ضربه‌گیر موقتی و پلی برای تنفس اقتصادی( و نه راه‌حلی بنیادین) خواهند بود. پایداری اقتصادی پاکستان در گرو اجرای اصلاحات ساختاری دردناک اما ضروری است؛ اصلاحاتی که تاکنون به دلیل موانع سیاسی و اقتصادی به تعویق افتاده است. مسیری که پاکستان را از مدیریت بحران به افق اقتصادی پایدار هدایت می‌کند، اصلاحات عمیق در نظام مالیاتی، کاهش هزینه‌های غیرمولد دولت، خصوصی‌سازی شرکت‌های زیان‌ده دولتی و افزایش صادرات غیرنفتی است. بدون این اصلاحات، چرخه «استقراض-تمدید-استقراض» ادامه خواهد یافت و هرگونه تنش‌ منطقه‌ای یا افزایش قیمت انرژی، کشور را دوباره به لبه پرتگاه نکول بازخواهد گرداند.

 نتیجه‌گیری

درخواست ده‌میلیارددلاری پاکستان از آمریکا از مجرای “صندوق تثبیت نرخ ارز”، در عین حال که بیانگر هوشیاری اقتصادی و دیپلماتیک اسلام‌آباد برای مهار بحران‌های ارزی و بدهی‌ها است، نباید به‌عنوان راه‌حل نهایی، بلکه به‌عنوان گامی مقطعی در مسیری پرپیچ‌وخم تلقی شود. تجارب تاریخی نشان داده که کمک‌های آمریکا به پاکستان پیوندی ناگسستنی با منافع راهبردی واشنگتن داشته و در غیاب اصلاحات ساختاری درون‌زا، این گونه تسهیلات نه تنها راهگشا نیستند، بلکه ممکن است وابستگی را بازتولید کنند و هزینه فرصت‌های ناشی از نادیده‌گرفتن اصلاحات بنیادین را افزایش دهند. پاکستان در گذار از وضعیت «بیمار دائمی» صندوق بین‌المللی پول، ناگزیر به انجام اقداماتی همچون بازسازی نظام مالیاتی، شفاف‌سازی بودجه‌ای، کارآمدسازی بنگاه‌های دولتی و گسترش پایه صادراتی است. تنها در پرتو چنین دگرگونی‌هایی است که کمک‌های خارجی، از جمله تسهیلات یادشده، می‌توانند نقشی مکمل و نه جانشین را در مسیر ثبات پایدار ایفا کنند. در غیر این صورت، هرگونه تأمین نقدینگی موقت از سوی منابع خارجی، تنها به تعویق (ونه حل) بحران می‌انجامد.