خیبرپختونخوا؛ تکرار یک خطای تاریخی در بن‌بست سیاست پاکستان

سخن سردبیر | ماهنامه اندیشکده اقبال | مهر ۱۴۰۵

از بحران فدرالیسم و ناکامی راهبرد نظامی تا خطر ظهور یک شورش اجتماعی جدید

پاکستان بار دیگر در برابر یکی از همان دوراهی‌هایی قرار گرفته است که تاریخ سیاسی این کشور بارها آن را تجربه کرده و تقریباً هر بار، بهای سنگینی برای انتخاب نادرست پرداخته است:

آیا می‌توان اختلافات سیاسی را با ابزارهای فوق‌العاده حکومتی حل کرد؟ آیا می‌توان با کنار گذاشتن یک دولت منتخب ایالتی، اقتدار دولت مرکزی را تثبیت کرد؟ و مهم‌تر از همه، آیا می‌توان بحرانی را که ریشه در ساختار قدرت، فقدان اعتماد سیاسی و ناکارآمدی نظام حکمرانی دارد، با تمرکز بیشتر قدرت برطرف ساخت؟

تصمیم دولت فدرال پاکستان در ۱۱ اکتبر ۲۰۲۶، برابر با ۱۹ مهر ۱۴۰۵، برای اعلام وضعیت اضطراری و برقراری حکومت فرماندار در ایالت خیبرپختونخوا، صرفاً یک تحول اداری یا اقدامی محدود در چارچوب قانون اساسی نیست. این تصمیم را باید در امتداد تاریخ طولانی مداخله دولت مرکزی در ساختار سیاسی ایالت‌ها، کشمکش دائمی میان نهادهای منتخب و مراکز واقعی قدرت، و بحران حل‌نشده رابطه سیاست و امنیت در پاکستان ارزیابی کرد.

به باور من، آنچه امروز در خیبرپختونخوا اتفاق افتاده، بیش از آنکه نشانه قدرت دولت مرکزی باشد، بیانگر ناتوانی نظام سیاسی پاکستان در مدیریت اختلافات در چارچوب سازوکارهای عادی قانون اساسی است. هنگامی که یک اختلاف سیاسی به مسئله‌ای امنیتی تبدیل می‌شود و سپس برای حل آن به اختیارات اضطراری متوسل می‌شوند، باید پرسید کدام مرحله از فرایند سیاسی پیش‌تر از کار افتاده است. پاسخ این پرسش را نمی‌توان تنها در وقایع چند روز اخیر جست‌وجو کرد. برای فهم بحران امروز باید به ریشه‌های تاریخی آن بازگشت؛ ریشه‌هایی که تقریباً به اندازه خود پاکستان قدمت دارند.

از نخستین مداخلات ایالتی تا بحران امروز

پاکستان از نخستین سال‌های استقلال در ۱۴ اوت ۱۹۴۷، برابر با ۲۳ مرداد ۱۳۲۶، با مسئله دشوار توزیع قدرت میان مرکز و ایالت‌ها روبه‌رو بود. ساختار سیاسی کشور از یک سو بر ضرورت حفظ وحدت ملی تأکید می‌کرد و از سوی دیگر، با جامعه‌ای متنوع از نظر قومی، زبانی، جغرافیایی و سیاسی مواجه بود که خواهان سهم واقعی در اداره کشور بود.

اما به‌جای آنکه فدرالیسم به ابزاری برای مدیریت این تنوع تبدیل شود، در مقاطع متعددی دولت مرکزی کوشید اختلافات سیاسی را با برکناری دولت‌های ایالتی حل کند.

در ژانویه ۱۹۴۹، برابر با دی و بهمن ۱۳۲۷، دولت ایالتی پنجاب به رهبری نواب افتخار حسین خان ممدو کنار گذاشته شد. این رویداد یکی از نخستین نمونه‌های مداخله مستقیم مرکز در اداره یک ایالت بود. هنوز دو سال از استقلال پاکستان نگذشته بود که این تصور در نظام سیاسی کشور شکل گرفت که دولت مرکزی می‌تواند هنگام بروز اختلاف، به‌جای حل مسئله از مسیر سیاسی، ساختار اجرایی ایالت را تغییر دهد.

در دسامبر ۱۹۵۱، برابر با آذر و دی ۱۳۳۰، تجربه مشابهی در سند تکرار شد و دولت محمد ایوب کهرو برکنار گردید. اگرچه دلایل رسمی این مداخلات متفاوت بود، نتیجه سیاسی آن‌ها شباهت داشت: تضعیف جایگاه دولت‌های ایالتی در برابر مرکز.

اما یکی از سرنوشت‌سازترین نمونه‌های این رویکرد در فوریه ۱۹۷۳، برابر با بهمن و اسفند ۱۳۵۱، در بلوچستان رخ داد. دولت ذوالفقار علی بوتو، دولت منتخب سردار عطاالله مینگل را برکنار کرد. این تصمیم در فضایی از اختلافات سیاسی، اتهامات امنیتی و بی‌اعتمادی میان اسلام‌آباد و نیروهای سیاسی بلوچ اتخاذ شد. پیامد آن تنها تغییر یک دولت ایالتی نبود. بحران به رویارویی گسترده‌تر انجامید و زمینه تشدید شورش مسلحانه و عملیات نظامی در بلوچستان را فراهم کرد. زخمی که آن دوران بر رابطه بلوچستان و دولت مرکزی گذاشت، در حافظه سیاسی این ایالت باقی ماند و تا امروز هم ادامه دارد.

در ۱۶ فوریه ۱۹۷۵، برابر با ۲۷ بهمن ۱۳۵۳، خیبرپختونخوای امروز که آن زمان ایالت سرحد شمال‌غربی نام داشت، خود با حکومت فرماندار مواجه شد .

در ۲۵ فوریه ۱۹۹۴، برابر با ۶ اسفند ۱۳۷۲، بار دیگر دولت ایالتی به رهبری پیر صابر شاه در همین منطقه از قدرت کنار گذاشته شد.

در فوریه ۲۰۰۹، برابر با بهمن و اسفند ۱۳۸۷، پنجاب شاهد برقراری حکومت فرماندار در پی بحران سیاسی و قضایی مربوط به برادران شریف بود.

 در ژانویه ۲۰۱۳، برابر با دی و بهمن ۱۳۹۱،  پس از حمله خونین به جامعه هزاره شیعه در کویته و اعتراضات گسترده مردمی، دولت ایالتی بلوچستان کنار گذاشته شد و اداره امور به فرماندار سپرده شد.

این نمونه‌ها از نظر زمینه سیاسی، مبنای قانونی و پیامدهای اجرایی یکسان نبودند. بااین‌حال، همگی بخشی از یک الگوی تکرارشونده را نشان می‌دهند: هرگاه رابطه مرکز و ایالت وارد بحران شده، وسوسه جایگزین کردن راه‌حل سیاسی با مداخله فوق‌العاده حکومتی دوباره ظاهر شده است.

در کنار این سوابق، نباید از کودتاهای نظامی و دوره‌های حکومت نظامیان غافل شد. پاکستان در ۷ اکتبر ۱۹۵۸، برابر با ۱۵ مهر ۱۳۳۷، شاهد آغاز روند استقرار نخستین حکومت نظامی سراسری بود و در ۱۲ اکتبر ۱۹۹۹، برابر با ۲۰ مهر ۱۳۷۸، نیز دولت نواز شریف در پی کودتای ارتش به رهبری پرویز مشرف سقوط کرد.

البته کودتای نظامی، اعلام وضعیت اضطراری و حکومت فرماندار از نظر حقوقی سه پدیده متفاوت‌اند؛ اما در حافظه سیاسی جامعه پاکستان، همگی یادآور لحظاتی هستند که سازوکارهای عادی سیاست زیر فشار تمرکز قدرت قرار گرفته‌اند. از این منظر، اکتبر ۲۰۲۶ تنها یک تاریخ تازه در تقویم سیاسی پاکستان نیست؛ حلقه دیگری از زنجیره‌ای است که کشور هنوز نتوانسته آن را قطع کند.

ریشه بحران؛ مسئله‌ای فراتر از اختلاف دولت و تحریک انصاف

اگر بخواهیم بحران کنونی خیبرپختونخوا را صرفاً نتیجه اختلاف میان دولت شهباز شریف و تحریک انصاف بدانیم، تنها به سطح ماجرا پرداخته‌ایم. ریشه اصلی بحران در ساختاری نهفته است که طی دهه‌ها نتوانسته میان اقتدار دولت مرکزی، استقلال ایالت‌ها، جایگاه ارتش و حق حاکمیت نهادهای منتخب توازنی پایدار ایجاد کند.

در پاکستان، انتخابات همواره به معنای انتقال کامل قدرت نبوده است. دولت‌های غیرنظامی در بسیاری از دوره‌ها مسئولیت اداره کشور را بر عهده داشته‌اند، اما تصمیم‌گیری درباره مسائل بنیادین امنیت ملی، روابط با همسایگان و مدیریت تهدیدهای داخلی تا حد زیادی تحت تأثیر نهادهای نظامی باقی مانده است. این وضعیت، به‌ویژه هنگامی که میان دولت منتخب و ساختار امنیتی اختلاف پدید می‌آید، مسئله پاسخ‌گویی را پیچیده می‌کند. مسئولیت تصمیمات میان نهادهای مختلف تقسیم می‌شود، بی‌آنکه حدود اختیار و مسئولیت هر یک همیشه برای جامعه روشن باشد.

بحران امروز خیبرپختونخوا را باید در همین چارچوب فهمید. تحریک انصاف پس از برکناری عمران خان از نخست‌وزیری در آوریل ۲۰۲۲، برابر با فروردین ۱۴۰۱، به‌تدریج وارد تقابلی عمیق با دولت مرکزی و ساختار قدرت شد. بازداشت عمران خان، محدودیت‌های اعمال‌شده بر فعالیت سیاسی حزب و مناقشات مربوط به انتخابات، این تقابل را از یک رقابت متعارف حزبی فراتر برد. بااین‌حال، تحریک انصاف توانست جایگاه خود را در خیبرپختونخوا حفظ کند. در نتیجه، این ایالت به مهم‌ترین پایگاه اجرایی و سیاسی حزبی تبدیل شد که در سطح ملی با ساختار حاکم در تعارض قرار داشت. از اینجا به بعد، اختلاف اسلام‌آباد و پیشاور دیگر تنها بر سر سیاست‌گذاری ایالتی نبود؛ بلکه به مسئله‌ای درباره حدود قدرت و مشروعیت سیاسی دو طرف تبدیل شد.

در چنین شرایطی، هر تصمیم دولت ایالتی می‌توانست از سوی مرکز به‌عنوان نشانه سرپیچی تعبیر شود و هر اقدام دولت مرکزی نیز از نگاه تحریک انصاف تلاشی برای محدود کردن آخرین پایگاه مهم قدرت این حزب به شمار آید.

اما عامل دیگری این بحران را به‌مراتب خطرناک‌تر کرده است: خیبرپختونخوا برخلاف بسیاری از ایالت‌های دیگر، هم‌زمان با یک بحران امنیتی واقعی و گسترده روبه‌روست.

افزایش فعالیت تحریک طالبان پاکستان، حملات علیه نیروهای امنیتی، ضعف ظرفیت پلیس و اداره مبارزه با تروریسم، تنش با حکومت طالبان در افغانستان و پیامدهای اقتصادی بسته‌شدن گذرگاه‌های مرزی، محیطی ایجاد کرده‌اند که در آن مرز میان سیاست و امنیت به‌آسانی مخدوش می‌شود.

به باور من، خطای اساسی زمانی آغاز شد که به‌جای ایجاد یک توافق ملی درباره نحوه مقابله با تروریسم، اختلاف بر سر شیوه اجرای عملیات امنیتی به بخشی از رقابت قدرت تبدیل شد. دولت مرکزی، دولت ایالتی را به کوتاهی در مبارزه با تروریسم متهم می‌کند و دولت ایالتی، عملیات گسترده نظامی را به دلیل احتمال آوارگی مردم و تکرار تجربه‌های تلخ گذشته، مورد انتقاد قرار می‌دهد. هر دو طرف درباره بخشی از واقعیت سخن می‌گویند، اما هیچ‌کدام به‌تنهایی پاسخ کاملی برای بحران ارائه نمی‌کنند.

واقعیت آن است که تحریک طالبان پاکستان تهدیدی جدی برای امنیت پاکستان است و دولت ایالتی نمی‌تواند از مسئولیت خود در برابر این تهدید شانه خالی کند. در مقابل، تجربه عملیات نظامی پیشین نیز نشان داده است که موفقیت در میدان نبرد، بدون جلب اعتماد مردم، بازسازی اقتصادی و ایجاد حکمرانی مؤثر، الزاماً به ثبات پایدار منجر نمی‌شود. مبارزه با تروریسم به اقتدار نظامی نیاز دارد، اما اقتدار نظامی بدون مشروعیت سیاسی و مشارکت اجتماعی نمی‌تواند به‌تنهایی امنیت پایدار تولید کند.

بیست‌وچهار عملیات بزرگ و چهارده هزار عملیات اطلاعات‌محور؛ پرسشی که بی‌پاسخ مانده است

اختلاف میان دولت مرکزی و تحریک انصاف بر سر عملیات نظامی جدید در خیبرپختونخوا، صرفاً اختلافی بر سر اجرای یک تصمیم امنیتی نیست؛ بلکه به ارزیابی دو طرف از تجربه طولانی مبارزه با تروریسم در این ایالت بازمی‌گردد. سهیل آفریدی، سروزیر خیبرپختونخوا، در یکی از سخنرانی‌های خود با استناد به گزارش‌های ارتش پاکستان اعلام کرده است که نیروهای نظامی تاکنون ۲۴ عملیات بزرگ و حدود ۱۴ هزار عملیات اطلاعات‌محور در این ایالت انجام داده‌اند. او با اشاره به همین آمار، پرسشی اساسی مطرح می‌کند: اگر عملیات نظامی به‌تنهایی راه‌حل ریشه‌کن کردن تروریسم بود، چرا پس از این تعداد عملیات بزرگ و کوچک، نه‌تنها تروریسم از میان نرفته، بلکه بخش‌هایی از خیبرپختونخوا همچنان با گسترش فعالیت گروه‌های مسلح مواجه‌اند؟

این پرسش، فارغ از موضع سیاسی گوینده آن، شایسته پاسخی جدی است. اصل استدلال او را نمی‌توان صرفاً به دلیل اختلاف سیاسی با تحریک انصاف کنار گذاشت. ممکن است این عملیات از حملات گسترده‌تری جلوگیری کرده، شبکه‌های مسلح متعددی را متلاشی ساخته یا امنیت را در مقاطعی بهبود بخشیده باشند. اما استمرار تهدید پس از چنین حجم گسترده‌ای از اقدامات نظامی، دست‌کم نشان می‌دهد که موفقیت‌های عملیاتی الزاماً به حل ریشه‌های بحران منجر نشده‌اند.

مسئله این نیست که پاکستان باید عملیات نظامی علیه گروه‌های تروریستی را متوقف کند. هیچ دولتی نمی‌تواند در برابر حملات مسلحانه به شهروندان و نیروهای امنیتی بی‌تفاوت باشد. مسئله این است که آیا تکرار همان الگوی امنیتی، بدون اصلاح شرایط سیاسی، اجتماعی و اقتصادی مناطق درگیر، می‌تواند نتیجه‌ای متفاوت ایجاد کند؟ ضرب‌المثلی مشهور می‌گوید: «دیوانگی آن است که یک کار را بارها تکرار کنیم و انتظار نتایجی متفاوت داشته باشیم.» این عبارت، فارغ از آنکه نخستین بار چه کسی آن را بیان کرده، به‌خوبی می‌تواند وضعیت کنونی خیبرپختونخوا را توصیف کند

تجربه خیبرپختونخوا نشان می‌دهد که تروریسم تنها یک پدیده نظامی نیست. ضعف حکمرانی محلی، محرومیت اقتصادی، آسیب‌های ناشی از جابه‌جایی جمعیت، بی‌اعتمادی به نهادهای دولتی، وضعیت مناطق قبایلی ادغام‌شده و تحولات افغانستان، همگی در پایداری این بحران نقش دارند. بنابراین، اگر دولت مرکزی و ارتش پاکستان تصور کنند که با کنار گذاشتن دولت منتخب ایالتی و اجرای یک عملیات نظامی دیگر می‌توانند به نتیجه‌ای دست یابند که عملیات متعدد پیشین به‌تنهایی قادر به تحقق آن نبوده‌اند، لازم است پیش از هر اقدامی به این پرسش پاسخ دهند که چه چیزی در راهبرد جدید تغییر کرده است.

از شکست مذاکرات تا اعلام وضعیت اضطراری

در روزهای منتهی به ۱۱ اکتبر ۲۰۲۶، برابر با ۱۹ مهر ۱۴۰۵، بحران وارد مرحله‌ای تعیین‌کننده شد.  تحریک انصاف از برگزاری راهپیمایی اعتراضی به‌سوی اسلام‌آباد خبر داد و دولت مرکزی نیز با استقرار موانع و مسدود کردن مسیرها برای جلوگیری از ورود معترضان به پایتخت آماده شد. هم‌زمان، تهدید برقراری حکومت فرماندار در خیبرپختونخوا بار دیگر مطرح گردید. این تهدید در گذشته نیز هنگام اعلام راهپیمایی‌های تحریک انصاف شنیده شده بود، اما این بار به دلیل شدت اختلافات و وضعیت امنیتی ایالت، جدی‌تر به نظر می‌رسید.

مذاکراتی میان نمایندگان دولت و مخالفان برگزار شد. صرف نشستن دو طرف پشت میز مذاکره می‌توانست نشانه‌ای مثبت باشد، اما گفت‌وگوها در فضایی آکنده از بی‌اعتمادی انجام گرفت. دو اختلاف اصلی مانع دستیابی به توافق شدند.  نخست، درخواست تحریک انصاف برای ملاقات رهبران حزب با عمران خان پیش از نهایی‌شدن توافق و دوم، مطالبه دولت مرکزی برای حمایت بدون قیدوشرط دولت خیبرپختونخوا از عملیات ضدتروریستی نیروهای امنیتی در پنج منطقه جنوبی ایالت، از جمله مناطق قبایلی ادغام‌شده.

موضوع دوم، از نظر من، بسیار فراتر از یک اختلاف مذاکراتی بود. دولت ایالتی پیش‌تر با عملیات نظامی گسترده‌ای که می‌توانست به جابه‌جایی جمعیت منجر شود، مخالفت کرده بود.  نکته قابل‌توجه اینکه در نشست چندحزبی برگزارشده در ایالت، نمایندگانی از مسلم‌لیگ نواز، حزب مردم و عوامی نشنل پارتی نیز با چنین عملیاتی مخالفت کرده بودند. بنابراین، مخالفت با عملیات گسترده را نمی‌توان به‌سادگی به حمایت از گروه‌های مسلح تعبیر کرد. میان مخالفت با تروریسم و اختلاف بر سر روش مبارزه با آن، تفاوتی بنیادین وجود دارد.

با شکست مذاکرات، آخرین فرصت موجود برای کاهش تنش از دست رفت.  تحریک انصاف حرکت اعتراضی خود را آغاز کرد و دولت مرکزی نیز در ۱۱ اکتبر، با تصویب کابینه و تأیید رئیس‌جمهور آصف علی زرداری، وضعیت اضطراری و حکومت فرماندار را در خیبرپختونخوا برقرار کرد. استدلال رسمی دولت، وضعیت امنیتی ایالت و آنچه »کناره‌گیری عامدانه دولت ایالتی از مبارزه با تروریسم«  خوانده شد، بود. اما پرسش اساسی این است که آیا اختلاف درباره یک عملیات نظامی، حتی اگر با ناکارآمدی اجرایی دولت ایالتی همراه باشد، برای اثبات فروپاشی سازوکار قانونی اداره ایالت کفایت می‌کند؟ این پرسش، قلب مناقشه حقوقی کنونی است.

قانون اساسی پاکستان در ماده ۲۳۲، امکان اعلام وضعیت اضطراری را در شرایط مشخص پیش‌بینی کرده و در ماده ۲۳۴ نیز برای زمانی که اداره ایالت مطابق قانون اساسی ممکن نباشد، اختیاراتی در نظر گرفته است. بااین‌حال، وجود چنین اختیاراتی به معنای آزادی نامحدود دولت مرکزی در استفاده از آن‌ها نیست.

اصلاحیه هجدهم قانون اساسی، با هدف تقویت استقلال ایالت‌ها، محدودیت‌های بیشتری بر استفاده از برخی اختیارات اضطراری ایجاد کرد. همچنین سوابق قضایی، از جمله پرونده پیر صابر شاه در سال ۱۹۹۴ و مناقشه مربوط به حکومت فرماندار در پنجاب در سال ۱۹۹۵، بر ضرورت وجود دلایل واقعی و قابل دفاع برای مداخله در اداره ایالت تأکید داشته‌اند. بنابراین، قانونی بودن اقدام اخیر را نمی‌توان تنها با استناد به شماره مواد قانون اساسی اثبات کرد. باید روشن شود که شرایط لازم برای اجرای آن مواد واقعاً تحقق یافته و تشریفات قانونی مربوط نیز رعایت شده است.

از سوی دیگر، گزارش‌های منتشرشده در ۱۲ اکتبر ۲۰۲۶، برابر با ۲۰ مهر ۱۴۰۵، درباره بازداشت یا نامعلوم بودن محل حضور سهیل آفریدی و برخی دیگر از رهبران تحریک انصاف، نگرانی‌ها را افزایش داده است. تا آن مقطع بازداشت آفریدی به‌صورت رسمی تأیید نشده بود و ازاین‌رو نمی‌توان درباره سرنوشت او حکم قطعی داد. بااین‌حال، نفس شکل‌گیری چنین ابهامی درباره وضعیت یک مقام منتخب، نشانه‌ای نگران‌کننده از شدت بحران سیاسی است.

خطر بلوچستانی شدن بحران خیبرپختونخوا و ظهور نسل تازه اعتراضات

نگرانی بزرگ‌تر من از آینده خیبرپختونخوا، صرفاً تشدید اختلاف میان دولت مرکزی و تحریک انصاف نیست. نگرانی اصلی آن است که ادامه رویکرد امنیتی و حذف سازوکارهای سیاسی، به‌تدریج زمینه شکل‌گیری یک شورش اجتماعی گسترده را فراهم کند؛ بحرانی که از نظر عمق بی‌اعتمادی و دشواری مهار، شباهت‌هایی با تجربه بلوچستان پیدا کند.

البته خیبرپختونخوا و بلوچستان از نظر ساختار اجتماعی، تاریخ سیاسی و ماهیت جنبش‌های اعتراضی تفاوت‌های بنیادین دارند. نمی‌توان پیش‌بینی کرد که خیبرپختونخوا الزاماً همان مسیر بلوچستان را طی خواهد کرد. اما نادیده گرفتن نشانه‌های هشداردهنده نیز خطایی خطرناک خواهد بود.

در بلوچستان، سال‌ها اختلاف سیاسی، احساس محرومیت، عملیات امنیتی و بی‌اعتمادی میان بخش‌هایی از جامعه و دولت مرکزی، به شکل‌گیری چرخه‌ای از خشونت و واکنش متقابل کمک کرده است. اکنون این خطر وجود دارد که در خیبرپختونخوا نیز، اگر مطالبات سیاسی و اجتماعی با پاسخ‌های صرفاً امنیتی مواجه شوند، بخشی از نارضایتی عمومی به‌تدریج از چارچوب رقابت حزبی خارج شود و ماهیتی گسترده‌تر پیدا کند.

موضوع زمانی نگران‌کننده‌تر می‌شود که به نقش نسل جدید توجه کنیم. جوانان امروز پاکستان، به‌ویژه در خیبرپختونخوا، با نسل‌های گذشته تفاوت دارند. آنان بیش از پیش در فضای رسانه‌های اجتماعی حضور دارند، تحولات سیاسی منطقه را دنبال می‌کنند و نسبت به محدود شدن حقوق سیاسی و نادیده گرفته شدن آرای عمومی حساس‌اند. تحولات اعتراضی و کنشگری سیاسی نسل جوان در هند نیز می‌تواند برای بخشی از جوانان پاکستانی الهام‌بخش باشد. البته برای داوری درباره میزان و جهت این تأثیر به شواهد بیشتری نیاز داریم، اما در جهانی که تصاویر اعتراضات و تجربه‌های بسیج اجتماعی به‌سرعت از مرزها عبور می‌کنند، نمی‌توان تحولات سیاسی نسل جوان در کشورهای همسایه را کاملاً بی‌ارتباط با فضای داخلی پاکستان دانست.

در چنین محیطی، برخورد امنیتی با یک جنبش سیاسی ممکن است نتیجه‌ای معکوس ایجاد کند. جوانانی که امروز در چارچوب حمایت از تحریک انصاف فعالیت می‌کنند، اگر به این نتیجه برسند که مشارکت انتخاباتی و فعالیت قانونی نمی‌تواند بر تصمیمات حاکمیت تأثیر بگذارد، ممکن است به شیوه‌های رادیکال‌تری از اعتراض گرایش پیدا کنند. این خطر به‌معنای اجتناب‌ناپذیر بودن خشونت نیست، بلکه هشداری درباره پیامدهای بسته شدن مسیرهای قانونی مشارکت سیاسی است. از این منظر، دولت مرکزی و ارتش پاکستان باید میان مهار یک اعتراض سیاسی و جلوگیری از شکل‌گیری یک بحران اجتماعی بلندمدت تفاوت قائل شوند. ممکن است بتوان با استقرار نیروهای امنیتی، بازداشت رهبران سیاسی و اعمال محدودیت‌های اجرایی، اعتراضات را برای مدتی کنترل کرد؛ اما هیچ تضمینی وجود ندارد که چنین اقداماتی بتوانند نارضایتی‌های انباشته‌شده را از میان ببرند. حتی ممکن است نتیجه معکوس باشد:  اعتراضاتی که امروز حول محور آزادی عمران خان و بازگشت دولت منتخب ایالتی شکل گرفته‌اند، در آینده به مطالباتی گسترده‌تر درباره استقلال ایالت، حقوق سیاسی، شیوه اداره مناطق قبایلی و رابطه جامعه پشتون با دولت مرکزی تبدیل شوند.

این دقیقاً همان نقطه‌ای است که باید از تکرار تجربه بلوچستان جلوگیری کرد. به باور من، خطرناک‌ترین سناریو برای پاکستان آن نیست که تحریک انصاف بتواند اعتراضات گسترده‌ای برگزار کند؛ بلکه آن است که بخش قابل‌توجهی از نسل جوان خیبرپختونخوا اعتماد خود را به امکان تغییر از مسیر نهادهای سیاسی و قانونی از دست بدهد. در آن صورت، دولت مرکزی دیگر صرفاً با یک حزب مخالف مواجه نخواهد بود، بلکه ممکن است با نسلی روبه‌رو شود که اصل سازوکارهای موجود حکمرانی را زیر سؤال می‌برد. پاکستان نباید اجازه دهد بحرانی که امروز هنوز ماهیتی عمدتاً سیاسی دارد، در اثر تصمیمات نادرست به بحرانی اجتماعی، قومی و امنیتی تبدیل شود.

آیا دولت مرکزی در دام تصمیم خود گرفتار شده است؟

ممکن است دولت مرکزی تصور کند با برقراری حکومت فرماندار، یک مانع سیاسی مهم را از مسیر اجرای سیاست‌های امنیتی خود برداشته است. اما تجربه تاریخی پاکستان نشان می‌دهد که حذف یک دولت ایالتی، به معنای حذف پایگاه اجتماعی آن نیست. در خیبرپختونخوا، تحریک انصاف از حمایت قابل‌توجهی برخوردار است و دولت ایالتی پیش از تصمیم اخیر، اکثریت بسیار بالایی در مجلس ایالتی داشت. کنار گذاشتن چنین دولتی می‌تواند از سوی بخش بزرگی از جامعه، نه به‌عنوان یک اقدام اداری، بلکه به‌عنوان نادیده گرفتن اراده سیاسی آنان تلقی شود. تا پیش از ۱۱ اکتبر، اسلام‌آباد می‌توانست بخشی از مسئولیت تشدید ناامنی را متوجه دولت تحریک انصاف در پیشاور کند. اما با انتقال اختیارات اجرایی به ساختار تحت کنترل مرکز، این استدلال به‌تدریج اعتبار خود را از دست خواهد داد.

اکنون اگر حملات تروریستی ادامه پیدا کنند، اگر وضعیت اقتصادی مناطق مرزی بهبود نیابد، اگر اعتراضات گسترش یابند یا اگر عملیات نظامی به آوارگی گسترده منجر شود، دولت مرکزی ناگزیر خواهد بود سهم بیشتری از مسئولیت پیامدها را بپذیرد. به بیان دیگر، اسلام‌آباد ممکن است با این تصمیم در کوتاه‌مدت اختیار بیشتری به دست آورده باشد، اما هم‌زمان بار سنگین‌تری از پاسخ‌گویی را بر دوش خود گذاشته است. این همان تناقضی است که در بسیاری از مداخلات فوق‌العاده حکومتی دیده می‌شود:  تمرکز قدرت در ابتدا اجرای تصمیمات را آسان‌تر می‌کند، اما اگر نتایج مطلوب حاصل نشود، مسئولیت ناکامی نیز به همان اندازه متمرکز می‌شود.

در این میان، نقش ارتش تعیین‌کننده خواهد بود.  ارتش پاکستان مهم‌ترین نهاد در مدیریت امنیت داخلی و سیاست مرزی کشور است و هرگونه راهبرد جدید در خیبرپختونخوا، بدون مشارکت و تصمیم‌گیری آن، عملاً قابل تصور نیست. اما همین جایگاه سبب می‌شود که پیامدهای تصمیم اخیر تنها متوجه دولت غیرنظامی نباشد. اگر بحران به رویارویی گسترده میان جامعه و نهادهای حکومتی تبدیل شود، فشار سیاسی و اجتماعی بر ارتش نیز افزایش خواهد یافت. ازاین‌رو، حتی از منظر منافع نهادی ارتش، کاهش تنش سیاسی و حفظ همراهی جامعه می‌تواند سودمندتر از تشدید تقابل باشد.

آینده خیبرپختونخوا؛ میان کنترل موقت و بحران بلندمدت

با توجه به شرایط موجود، می‌توان سه مسیر محتمل برای تحولات آینده تصور کرد.

مسیر نخست، تثبیت موقت کنترل دولت مرکزی است. در این وضعیت، حکومت فرماندار برای مدتی اداره ایالت را در اختیار می‌گیرد، اعتراضات مهار می‌شوند و نیروهای امنیتی عملیات مورد نظر خود را پیش می‌برند. این مسیر ممکن است در کوتاه‌مدت امکان هماهنگی بیشتری میان نهادهای فدرال و امنیتی ایجاد کند، اما موفقیت آن به بهبود ملموس امنیت و بازگشت به اداره عادی و قانونی ایالت وابسته خواهد بود.

مسیر دوم، تشدید رویارویی سیاسی و گسترش نارضایتی اجتماعی است. اگر تحریک انصاف بتواند تصمیم اخیر را به نمادی از محروم شدن مردم خیبرپختونخوا از حق انتخاب سیاسی تبدیل کند، احتمال افزایش اعتراضات و نزدیک شدن جریان‌های ناراضی به یکدیگر وجود خواهد داشت. در چنین شرایطی، دولت مرکزی ممکن است برای حفظ کنترل خود به اقدامات محدودکننده بیشتری متوسل شود؛ اقداماتی که خود می‌توانند بحران را عمیق‌تر کنند.

مسیر سوم، بازگشت به توافق سیاسی و بازسازی همکاری امنیتی است. در این سناریو، دولت مرکزی و تحریک انصاف با پذیرش ضرورت گفت‌وگو، درباره حدود اختیارات ایالت، چارچوب عملیات ضدتروریستی و سازوکار مشارکت نمایندگان محلی به تفاهم می‌رسند. چنین توافقی لزوماً اختلافات سیاسی دو طرف را از بین نخواهد برد، اما می‌تواند مانع تبدیل شدن آن‌ها به یک بحران ساختاری شود.

 در شرایط کنونی، مسیر دوم خطری جدی است؛ زیرا سطح بی‌اعتمادی میان بازیگران بسیار بالاست و هر طرف تصمیمات دیگری را از دریچه تهدید سیاسی تفسیر می‌کند.  بااین‌حال، تحقق این سناریو قطعی نیست.  رفتار دولت مرکزی در هفته‌های آینده، میزان استفاده از ابزارهای قهری، نتایج عملیات امنیتی و توانایی رهبران سیاسی برای بازگشت به مذاکره، جهت تحولات را تعیین خواهد کرد. همچنین نباید از تأثیر احتمالی این بحران بر روابط پاکستان و افغانستان غافل شد.  تشدید ناامنی در خیبرپختونخوا، ادامه حملات مرزی و افزایش فشار نظامی بر مناطق هم‌جوار افغانستان می‌تواند روابط پرتنش اسلام‌آباد و کابل را وارد مرحله خطرناک‌تری کند. پاکستان در حالی با بحران خیبرپختونخوا مواجه شده که بلوچستان نیز همچنان با شورش مسلحانه و نارضایتی‌های ریشه‌دار روبه‌روست. گسترش هم‌زمان بحران در دو سوی غربی کشور، هزینه‌های امنیتی و اقتصادی سنگینی خواهد داشت و ظرفیت دولت برای تمرکز بر اصلاحات اقتصادی و توسعه را محدود خواهد کرد.

پیامدهای منطقه‌ای و ملاحظات ایران

برای ایران، تحولات خیبرپختونخوا صرفاً یک موضوع داخلی پاکستان نیست.  هرگونه بی‌ثباتی پایدار در غرب پاکستان، به‌ویژه در شرایط تنش میان اسلام‌آباد و کابل، می‌تواند بر محیط امنیتی پیرامون ایران نیز تأثیر بگذارد.

نخستین پیامد احتمالی، کاهش توان پاکستان برای مدیریت هم‌زمان تهدیدهای امنیتی در خیبرپختونخوا و بلوچستان است. اگر بحران سیاسی در پیشاور به یک رویارویی طولانی تبدیل شود، منابع و توجه نهادهای امنیتی پاکستان بیش از پیش درگیر مسائل داخلی خواهد شد.

دومین پیامد، احتمال تشدید تنش میان پاکستان و افغانستان است. هرچه دولت مرکزی پاکستان در داخل با فشار بیشتری مواجه شود، مدیریت اختلافات مرزی و امنیتی با کابل دشوارتر خواهد شد. البته نمی‌توان از پیش نتیجه گرفت که اسلام‌آباد الزاماً به تشدید اقدامات برون‌مرزی روی خواهد آورد، اما خطر شکل‌گیری چرخه تازه‌ای از حملات و اقدامات متقابل وجود دارد.

سومین مسئله، تأثیر این بحران بر آینده همکاری‌های اقتصادی و ترانزیتی منطقه است. ناامنی در مناطق غربی پاکستان و اختلال در مسیرهای ارتباطی با افغانستان، ظرفیت اتصال اقتصادی میان کشورهای منطقه را محدود می‌کند و بر چشم‌انداز طرح‌های همکاری منطقه‌ای اثر می‌گذارد.

از منظر منافع ایران، مطلوب‌ترین وضعیت نه تضعیف دولت مرکزی پاکستان است و نه حذف نیروهای سیاسی مخالف آن؛ بلکه شکل‌گیری پاکستانی باثبات، دارای نهادهای پاسخ‌گو و قادر به مدیریت روابط خود با همسایگان است. ایران باید تحولات خیبرپختونخوا را با دقت دنبال کند، بدون آنکه در رقابت داخلی احزاب پاکستان موضع‌گیری کند. در عین حال، حفظ ارتباط با نهادهای فدرال و شناخت دقیق تحولات سیاسی و اجتماعی ایالت‌های غربی پاکستان، برای ارزیابی مخاطرات امنیتی و فرصت‌های همکاری منطقه‌ای ضروری است.

سخن آخر

پاکستان در آستانه هشتادمین سال استقلال خود قرار دارد، اما همچنان با یکی از قدیمی‌ترین پرسش‌های سیاسی‌اش دست‌وپنجه نرم می‌کند: چگونه می‌توان کشوری متنوع و پیچیده را بدون تبدیل اختلافات سیاسی به بحران اقتدار اداره کرد؟ در نزدیک به هشت دهه گذشته، دولت‌های مختلف پاکستان بارها تصور کرده‌اند که با برکناری یک دولت ایالتی، اعمال اختیارات اضطراری یا محدود کردن مخالفان، می‌توانند از بحران عبور کنند. تاریخ اما نشان داده است که چنین اقداماتی، حتی هنگامی که به آرامش موقت منجر شده‌اند، به‌ندرت توانسته‌اند ریشه اختلافات را از میان بردارند. امروز نیز خطر آن وجود دارد که حکومت فرماندار در خیبرپختونخوا، به‌جای آغاز حل بحران، به مرحله تازه‌ای از آن تبدیل شود. در نهایت، مسئله فقط سرنوشت سهیل آفریدی، عمران خان یا دولت شهباز شریف نیست. مسئله این است که آیا پاکستان می‌تواند میان امنیت و دموکراسی، اقتدار و مشروعیت، و دولت مرکزی و ایالت‌ها تعادلی پایدار برقرار کند یا همچنان به همان الگوی تاریخی بازخواهد گشت که در آن هر بحران، زمینه‌ساز بحران بعدی می‌شود.

پاکستان بیش از آنکه به اختیارات فوق‌العاده نیاز داشته باشد، به توانایی فوق‌العاده برای گفت‌وگو، توافق و پذیرش قواعد مشترک سیاسی نیاز دارد.

اگر تصمیم‌گیران این کشور بار دیگر تصور کنند که می‌توان با کنار گذاشتن یک دولت منتخب، اختلافات سیاسی و امنیتی را برای همیشه پایان داد، احتمالاً تاریخ همان پاسخی را خواهد داد که پیش‌تر بارها داده است: می‌توان یک دولت را برکنار کرد، اما نمی‌توان جامعه‌ای را که به آن رأی داده، از معادله سیاسی حذف کرد.پاکستان اگر امروز نتواند مسئله خیبرپختونخوا را از مسیر سیاست حل کند، ممکن است فردا ناچار شود با بحرانی مواجه شود که دیگر نه با مذاکره حزبی مهار می‌شود و نه با عملیات نظامی؛ بحرانی که در آن مسئله اصلی دیگر قدرت گرفتن یا کنار رفتن یک حزب نیست، بلکه اعتماد یک نسل به ساختار سیاسی کشور است.