راهبرد تقویت جایگاه ج.ا. ایران در سازمان همکاری شانگهای در دورۀ ریاست پاکستان

مقدمه

سازمان همکاری شانگهای (SCO) ^[1] در روند تحول خود، از یک سازوکار محدود امنیتی به چارچوبی چندبُعدی برای همکاری در حوزه‌های امنیت، اقتصاد، انرژی و اتصال منطقه‌ای تبدیل شده و به یکی از نهادهای مهم در معماری منطقه‌ای اوراسیا بدل شده است. در این تحول، صرف عضویت رسمی الزاماً به معنای برخورداری از نفوذ متناسب نیست؛ بلکه جایگاه اعضا بیش از پیش به توانایی آن‌ها در تبدیل ظرفیت‌های ملی به همکاری‌های مؤثر، منافع متقابل و اثرگذاری بر دستورکار سازمان وابسته شده است.

در این چارچوب، بیست‌وششمین اجلاس شورای سران سازمان همکاری شانگهای در اول سپتامبر ۲۰۲۶ در بیشکک برگزار شد و ریاست سازمان برای دورۀ ۲۰۲۶–۲۰۲۷ به پاکستان واگذار گردید. ریاست پاکستان با شعار «تبدیل چشم‌انداز به عمل: اتصال‌پذیری، نوآوری و رفاه مشترک» بر عملیاتی‌کردن همکاری‌ها، به‌ویژه در حوزه‌های اتصال منطقه‌ای و توسعۀ اقتصادی، تأکید دارد. این جهت‌گیری با برخی از مهم‌ترین ظرفیت‌های ایران، از جمله موقعیت جغرافیایی کشورمان( به‌عنوان نقطه تلاقی آسیای مرکزی، جنوب آسیا و خلیج فارس)، ظرفیت‌های ترانزیتی، منابع انرژی و دسترسی به آب‌های آزاد، هم‌پوشانی دارد و می‌تواند زمینه‌ مناسبی برای افزایش نقش ایران در سازمان را فراهم کند.

برگزاری نخستین نشست شورای هماهنگ‌کنندگان ملی سازمان به ریاست پاکستان در اسلام‌آباد( ۲۸ تا ۳۰ سپتامبر ۲۰۲۶)، اهمیت این تحول را بیش از پیش آشکار نمود. در این نشست، برنامۀ فعالیت‌های سازمان در دورۀ ریاست پاکستان، پیشرفت ابتکارات موجود و مقدمات نشست‌ها و رویدادهای آتی مورد بررسی قرار گرفت. ازاین‌رو، ریاست پاکستان دیگر صرفاً یک تحول نمادین یا نهادی در سطح سازمان نیست، بلکه وارد مرحلۀ اجرایی شده و می‌تواند بر فرصت‌های پیش‌روی ایران برای اثرگذاری بر دستورکار سازمان شانگهای اثرگذار باشد.

بااین‌حال، میان ظرفیت ژئوپلیتیکی و نفوذ نهادی ایران در سازمان همکاری شانگهای شکافی قابل‌توجه وجود دارد. ایران از موقعیت جغرافیایی ممتاز، ظرفیت ترانزیتی، منابع انرژی و دسترسی به آب‌های آزاد بهره می‌برد؛ با این‌حال، صرف داشتن چنین مزیت‌هایی منجر به نفوذ نهادی در سازمان شانگهای نخواهد شد. مسئلۀ اصلی برای تهران چگونگی تبدیل مزیت‌های جغرافیایی، ترانزیتی و انرژی به پروژه‌های همکاری، منافع اقتصادی متقابل و در نهایت اثرگذاری بر دستورکار سازمان است.

آرایش رسمی سران در اجلاس بیشکک، هرچند  شاخصی برای رتبه‌بندی قدرت اعضا نیست، اما می‌تواند نقطۀ عزیمت مناسبی برای تمایز میان جایگاه رسمی و اثرگذاری واقعی اعضا باشد. از این منظر، معیار مهم برای ارزیابی جایگاه ایران نه جایگاه رسمی، بلکه میزان توانایی آن در شکل‌دهی به همکاری‌ها، ابتکارهای مشترک و دستورکارهای سازمان است.

بر این اساس، پرسش اصلی مقاله این است که ایران چگونه می‌تواند در دوران ریاست پاکستان بر سازمان همکاری شانگهای، ظرفیت‌های ژئوپلیتیکی و ژئواکونومیک خود را به ابتکارهای قابل طرح در دستورکار سازمان تبدیل کند؟ مفروض اصلی این مقاله آن است که افزایش جایگاه ایران در سازمان شانگهای بیش از حضور در نشست‌ها، به توانایی تهران در ایجاد پروژه‌ها و منافع مشترکی بستگی دارد که سایر اعضای سازمان نیز در تداوم آن‌ها ذی‌نفع باشند.

شکاف میان ظرفیت و نفوذ ایران در سازمان شانگهای

عضویت کامل ایران در سازمان همکاری شانگهای، کشورمان را در کنار قدرت‌های بزرگ و کشورهای مهم آسیایی در یک چارچوب نهادی مشترک قرار داده است؛ اما حضور در یک سازمان چندجانبه با توانایی اثرگذاری بر دستورکار آن یکسان نیست.

عمده‌ترین مزیت ایران، موقعیت جغرافیایی آن است. ایران می‌تواند آسیای مرکزی، روسیه و چین را از طریق مسیرهای زمینی و ریلی به دریای عمان، خلیج فارس و کشورهای حاشیه اقیانوس هند متصل کند. بااین‌حال، ارزش این موقعیت زمانی به نفوذ تبدیل می‌شود که با زیرساخت‌های مناسب، خدمات لجستیکی، امنیت مسیر و ثبات و پایداری جریان تجاری همراه شود. از این منظر، رابطۀ میان ظرفیت و نفوذ را می‌توان چنین صورت‌بندی کرد:

موقعیت جغرافیایی ← زیرساخت و اتصال ← جریان تجارت و انرژی ← منافع متقابل ← وابستگی متقابل ← نفوذ نهادی

چالش اصلی فراروی ایران این است که این زنجیره هنوز به‌طور کامل شکل نگرفته است. به بیان دیگر، ایران از ظرفیت جغرافیایی قابل‌توجهی برخوردار است، اما این ظرفیت به شبکه‌های پایدار همکاری، منافع اقتصادی متقابل و در نتیجه نفوذ نهادی تبدیل نشده است.

اهرم‌های قدرت ایران در سازمان شانگهای

اثرگذاری ایران در سازمان شانگهای بر سه اهرم اصلی استوار است: ترانزیت، انرژی و امنیت. این اهرم‌ها در صورت تبدیل شدن به پروژه و منافع مشترک، به نفوذ نهادی پایدار تبدیل می‌شوند. در ادامه، این موارد به اختصار مورد بررسی قرار می‌گیرند.

• ترانزیت؛ جغرافیا به‌مثابه اهرم نفوذ: ترانزیت کلید تبدیل مزیت جغرافیایی ایران به قدرت ژئواکونومیک است. توسعۀ کریدورهای شمال–جنوب و شرق–غرب، خطوط ریلی، پایانه‌های مرزی و بنادر جنوبی می‌تواند ایران را از یک مسیر بالقوه به کانون شبکه‌های حمل‌ونقل در اوراسیا تبدیل کند.

در این میان، چابهار اهمیت ویژه‌ای دارد. ارزش راهبردی این بندر زمانی افزایش می‌یابد که کشورهای آسیای مرکزی و افغانستان بتوانند به‌صورت پایدار از این مسیر استفاده کنند و این بندر در شبکه‌های ترانزیتی منطقه‌ای جایگاهی عملیاتی پیدا کند. بنابراین، اهمیت چابهار صرفاً در ظرفیت فیزیکی بندر نیست، بلکه در توانایی آن برای ایجاد جریان پایدار کالا، سرمایه و خدمات میان چند کشور نهفته است.

• انرژی؛ تبدیل منابع به پیوندهای منطقه‌ای: منابع انرژی ایران می‌توانند زمینۀ ایجاد پیوندهای اقتصادی پایدار با کشورهای منطقه را فراهم نمایند. بااین‌حال، صادرات انرژی به‌تنهایی وابستگی متقابل ایجاد نمی‌کند. سوآپ انرژی، تجارت برق، قراردادهای بلندمدت و زیرساخت‌های مشترک، ظرفیت بیشتری برای تبدیل همکاری به وابستگی متقابل را دارند. ازاین‌رو، هدف سیاست انرژی ایران باید فراتر از افزایش صادرات و معطوف به ایجاد شبکه‌های انرژی در مناطقی باشد که ایران در آن نقشی پایدار و مهم دارد.
• امنیت؛ از ظرفیت منطقه‌ای تا نقش سازمانی: افغانستان، تروریسم، افراط‌گرایی، قاچاق مواد مخدر و امنیت مرزی، حوزه‌هایی هستند که میان ایران و بسیاری از اعضای شانگهای اشتراک منافع وجود دارد. ایران می‌تواند با ارائۀ ابتکارهای مشخص در این حوزه‌ها، ظرفیت امنیتی خود را به نقشی نهادی در مدیریت مسائل منطقه‌ای تبدیل کند؛ مشروط بر آنکه تهران از بیان کلی مواضع به سمت پیشنهادهای مشخص، سازوکارهای همکاری و ابتکارهای قابل اجرا حرکت کند.

ریاست پاکستان؛ پنجرۀ فرصت برای ایران

ریاست پاکستان بر سازمان همکاری شانگهای در دورۀ ۲۰۲۶–۲۰۲۷ از این جهت برای ایران اهمیت دارد که رویکرد اسلام‌آباد بر حوزه‌ای تأکید می‌کند که ایران نیز در آن مزیت راهبردی دارد: اتصال منطقه‌ای و تبدیل همکاری‌ها به نتایج عملی.

نکته کلیدی، ورود این ریاست به مرحلۀ اجرایی است. نخستین نشست شورای هماهنگ‌کنندگان ملی سازمان شانگهای از ۲۸ تا ۳۰ سپتامبر۲۰۲۶ در اسلام‌آباد برگزار شد و در آن برنامه، دستورکار دورۀ ریاست پاکستان، میزان پیشرفت ابتکارهای جاری و تمهیدات برگزاری نشست‌های آتی سازمان مورد بررسی قرار گرفت. بنابراین، حوزه کنش ایران از ارزیابی شعارها و اولویت‌های اعلام‌شده توسط پاکستان فراتر رفته و به توانایی تعامل با فرایندهای اجرایی اسلام‌آباد و اثرگذاری بر برنامه‌های در حال تدوین سازمان معطوف شده است. بنابراین، رویکرد تهران نباید محدود به حمایت از ریاست پاکستان باشد؛ بلکه باید اولویت‌های این کشور را با ظرفیت‌ها و منافع ایران همسو کرد. این همسویی را می‌توان در سه محور دنبال کرد:

• ایران–پاکستان–آسیای مرکزی: این محور بر توسعۀ مسیرهای تجاری و ترانزیتی و تسهیل دسترسی آسیای مرکزی به آب‌های آزاد متمرکز است و با رویکرد اتصال‌محور پاکستان همخوانی دارد.
• ایران–پاکستان–افغانستان: این محور معطوف به همکاری در زمینه امنیت مرزی، مبارزه با تروریسم، قاچاق مواد مخدر و ثبات در افغانستان است و علاوه بر منافع دوجانبه، با مأموریت‌های امنیتی سازمان نیز هم‌راستا می‌باشد.
• ایران–پاکستان–اقیانوس هند: سومین محور، استفاده مکمل از ظرفیت‌های بندری و تجاری دو کشور و ایجاد شبکه‌های اتصال آسیای مرکزی به آب‌های آزاد را دنبال می‌کند. در این چارچوب، چابهار نباید صرفاً در قالب رقابت با بنادر پاکستان تعریف شود؛ بلکه می‌تواند بخشی از شبکۀ مکمل بنادر و مسیرهای منطقه‌ای باشد. چنین رویکردی، امکان شکل‌گیری منافع مشترک میان تهران و اسلام‌آباد را افزایش می‌دهد و از تبدیل همکاری ترانزیتی به رقابت ژئوپلیتیکی جلوگیری می‌کند.

از این منظر، ارزش ریاست پاکستان برای ایران صرفاٌ در نزدیکی سیاسی دو کشور نیست؛ بلکه در امکان ایجاد همکاری‌های موردی و پروژه‌های مشترک در سازمان است. تهران می‌تواند در موضوعاتی که منافع ایران با پاکستان و سایر اعضا هم‌پوشانی دارد، نخست با کشورهای ذی‌نفع هماهنگ کند و سپس ابتکار را در سطح سازمان پیگیری نماید.

موانع نفوذ؛ ظرفیت بدون اثرگذاری

شکاف میان ظرفیت و نفوذ ایران ریشه در عوامل خارجی و داخلی دارد. تحریم‌ها دسترسی به سرمایه و فناوری را محدود کرده‌اند؛ ضعف زیرساخت‌های ریلی و لجستیکی از جذابیت مسیرهای ایرانی می‌کاهد؛ و کندی اجرای توافق‌ها، شکاف میان توافق دیپلماتیک و نتیجه اقتصادی را افزایش می‌دهد.

از سوی دیگر، اعضای سازمان شانگهای رویکرد و منافع یکسانی ندارند. چین، روسیه، هند، پاکستان و کشورهای آسیای مرکزی هرکدام محاسبات خاص خود را دنبال می‌کنند. بنابراین، ایران نمی‌تواند بر حمایت بی‌قیدوشرط اعضای سازمان تکیه کند. در چنین شرایطی، ائتلاف‌سازی موردی اهمیت می‌یابد. تهران باید برای هر ابتکار مشخص، کشورهایی را که در آن موضوع منفعت مشترک دارند شناسایی و پیش از طرح موضوع در سطح سازمان با آن‌ها هماهنگ کند. برای مثال، یک ابتکار ترانزیتی مرتبط با چابهار باید هم‌زمان منافع کشورهای آسیای مرکزی، افغانستان و پاکستان را در نظر بگیرد؛ ابتکار انرژی باید بر منافع متقابل تولیدکنندگان و مصرف‌کنندگان استوار باشد؛ و پیشنهادهای امنیتی درباره افغانستان باید با منافع کشورهای همجوار و سازوکارهای امنیتی سازمان همسو باشد.

در این رویکرد، ایران به‌جای تلاش برای گسترش حضور نمادین، بر ایجاد شبکه‌ای از منافع متقابل متمرکز می‌شود. هرچه تعداد بیشتری از اعضا در استمرار یک مسیر، پروژه یا سازوکار همکاری منفعت داشته باشند، امکان تبدیل ظرفیت ایران به اهرم اثرگذاری نیز افزایش می‌یابد.

راهبرد تهران؛ تبدیل ظرفیت به نفوذ

آغاز ریاست پاکستان و برگزاری نخستین نشست شورای هماهنگ‌کنندگان ملی، به ایران این امکان را می‌دهد تا بیش از هرچیز بر روند  شکل‌گیری دستورکارها و برنامه‌های آتی سازمان اثر بگذارد. بنابراین، تهران باید پیش از برگزاری نشست‌های مهم بعدی، مجموعه‌ای محدود از پیشنهادهای مشخص و قابل اجرا را با پاکستان و سایر اعضای ذی‌ربط هماهنگ کند. در این چارچوب، شش اقدام اولویت دارد:

• ارائۀ بستۀ ابتکاری به پاکستان: تهران باید مجموعه‌ای محدود از پیشنهادهای عملیاتی در حوزه ترانزیت، افغانستان و انرژی را متناسب با اولویت‌های پاکستان تدوین و از مسیرهای رسمی با اسلام‌آبادهماهنگ سازد. هدف از این کار، تبدیل این پیشنهادها از طرح‌های دوجانبه به ابتکارهای قابل طرح در سطح سازمان است.
• منطقه‌ای کردن چابهار: چابهار باید از یک پروژه صرفاً ملی یا دوجانبه به یکی از کانال‌های اصلی شبکۀ اتصال آسیای مرکزی و افغانستان به اقیانوس هند تبدیل شود. هرچه کشورهای بیشتری در استمرار این مسیر منفعت داشته باشند، توان اثرگذاری ایران نیز افزایش خواهد یافت.
• انتخاب پروژه‌های محدود و قابل اجرا: به‌جای ارائۀ سیاهه بلندی از طرح‌ها، باید چند پروژۀ مشخص ریلی، ترانزیتی، تجاری و انرژی انتخاب شود و برای هرکدام زمان‌بندی مشخص، نهاد مسئول، شریک خارجی و شاخص ارزیابی تعیین گردد.
• سازوکار مشترک ایران و پاکستان دربارۀ افغانستان: همکاری‌های تهران و اسلام‌آباد در پرونده افغانستان می‌تواند از سطح گفت‌وگوهای دوجانبه فراتر رفته و به سازوکاری مرتبط با دستورکارهای چندجانبه سازمان شانگهای تبدیل شود؛ به‌ویژه در زمینه امنیت مرزی، تروریسم، قاچاق مواد مخدر و ثبات در افغانستان.
•  انسجام در دیپلماسی اقتصادی: هماهنگی میان وزارت امور خارجه و نهادهای مسئول در حوزه اقتصاد، حمل‌ونقل و انرژی باید به‌گونه‌ای تقویت شود که پیشنهادهای ایران در سازمان شانگهای از پشتوانۀ اجرایی برخوردار باشند و شکاف میان توافق سیاسی و نتیجه اقتصادی کاهش یابد.
•  سنجش نفوذ بر پایه نتایج عملی: موفقیت ایران نباید با تعداد نشست‌ها یا مواضع سیاسی سنجیده شود. تعداد پروژه‌های اجراشده، میزان ترانزیت کالا از مسیرهای ایران، میزان استفاده اعضا از زیرساخت‌های ایران و تعداد ابتکارهای پذیرفته‌شده باید معیارهای اصلی ارتقای جایگاه و سنجش نفوذ ایران در سازمان باشند.

جمع‌بندی

بررسی جایگاه ایران در سازمان همکاری شانگهای نشان می‌دهد که مسئلۀ اصلی تهران، برخورداری از ظرفیت‌های راهبردی نیست، بلکه تبدیل این ظرفیت‌ها به اثرگذاری نهادی است. ایران از مزیت‌هایی چون موقعیت جغرافیایی مناسب، ظرفیت ترانزیتی، منابع انرژی و دسترسی به آب‌های آزاد برخوردار است؛ اما تا زمانی که این ظرفیت‌ها در قالب پروژه‌های پایدار، منافع مشترک و پیوندهای متقابل با سایر اعضا قرار نگیرند، به قدرتی مؤثر در سازمان تبدیل نخواهند شد.

از این منظر، جایگاه رسمی کشورها یا جلوه‌های تشریفاتی اجلاس، معیار مناسبی برای سنجش قدرت و نفوذ آن‌ها نیست. معیار مهم‌تر، توانایی هر کشور برای اثرگذاری بر دستورکار، شکل‌دهی به همکاری‌ها و تبدیل ظرفیت‌های ملی به منافع مشترک در سطح سازمان است.

ریاست پاکستان در دورۀ ۲۰۲۶–۲۰۲۷ برای ایران یک فرصت، نه تضمین محسوب می‌شود. تمرکز اسلام‌آباد بر اتصال‌، نوآوری و رفاه مشترک با بخشی از ظرفیت‌های ژئواکونومیک ایران هم‌پوشانی دارد و می‌تواند زمینه‌ای مناسب برای طرح ابتکارهای مشخص در حوزه‌های ترانزیت، انرژی، افغانستان و دسترسی به آب‌های آزاد را فراهم کند.

برگزاری نخستین نشست شورای هماهنگ‌کنندگان ملی سازمان همکاری شانگهای در اسلام‌آباد نشان داد که ریاست پاکستان وارد مرحلۀ اجرایی شده است. بنابراین، دامنه کنش تهران نیز از مرحلۀ انتظار و ارزیابی اولیه فراتر رفته و اکنون به میزان توانایی ایران برای اثرگذاری بر دستورکارهای در حال تدوین سازمان وابسته است.

در این شرایط، سیاست ایران باید از دیپلماسی اعلامی به دیپلماسی پروژه‌محور حرکت کند. هدف، صرفاً حفظ حضور در سازمان یا افزایش تعاملات سیاسی نیست؛ بلکه باید ظرفیت‌های ایران به عناصری تبدیل شوند که سایر اعضا نیز از تداوم آن‌ها منتفع گردند.

در نهایت، ارتقای جایگاه ایران در سازمان شانگهای در صورتی امکان‌پذیر است که جغرافیا به اتصال، اتصال به منافع اقتصادی، منافع اقتصادی به وابستگی متقابل و وابستگی متقابل به اثرگذاری نهادی تبدیل شود. در این صورت، ریاست پاکستان می‌تواند به‌منزله فرصتی برای افزایش نفوذ و جایگاه ایران در سازمان شانگهای تبدیل شود.