قفس صندوق بین‌المللی پول؛ دلایل تداوم وابستگی پاکستان و عبور بنگلادش از بحران مزمن مالی (۲۰۲۶-۲۰۲۳)

مقدمه

پاکستان و بنگلادش که تا سال ۱۹۷۱ یک کشور واحد را تشکیل می‌دادند، امروز به دو الگوی متضاد از وابستگی مالی به صندوق بین‌المللی پول تبدیل شده‌اند. پاکستان طی سال‌های ۲۰۲۳ تا ۲۰۲۶ تحت برنامه ترکیبی «تسهیلات تمدیدشده» و «تسهیلات تاب‌آوری و پایداری» حدود ۴.۸ میلیارد دلار از این صندوق وام دریافت کرده است، اما هر قسط جدید با شروط ریاضتی همراه بوده که بودجه ملی را از کنترل مجلس خارج و اختیارات را به کارشناسان مقیم صندوق و ارتش واگذار کرده است. در مقابل، بنگلادش آخرین وام عمده خود را در دوران همه‌گیری کرونا گرفت و اکنون در آستانه خروج از گروه کشورهای “کمتر‌توسعه‌یافته”، با چالشی از جنس موفقیت روبروست: کاهش تدریجی مشوق‌های تعرفه‌ای صادرات پوشاک. این مقاله با رویکرد نهادگرایی تطبیقی نشان می‌دهد که تفاوت در نقش ارتش در اقتصاد، ساختار صادراتی و استقلال نهادهای مالی، سبب واگرایی این دو همزاد تاریخی شده است. یافته‌ها حاکی از آن است که پاکستان گرفتار «حلقه معیوب ریاضت ـ اعتراض ـ وام جدید» است، در حالی که بنگلادش با عبور از مرحله وابستگی مزمن، اکنون در مسیر تنوع‌بخشی اقتصادی گام برمی‌دارد.

 الگوهای وابستگی مالی: حلقه معیوب در پاکستان در برابر تاب‌آوری در بنگلادش

وابستگی به صندوق بین‌المللی پول را می‌توان در قالب «تعداد دفعات مراجعه» و «ماهیت استفاده از وام» سنجید. پاکستان از سال ۱۹۵۸ تاکنون 23 باراز این صندوق وام گرفته است که از این نظر در جهان رکورددار محسوب می‌شود. برنامه اخیر تحت عنوان «تسهیلات تمدیدشده» به ارزش ۷ میلیارد دلار که در ژوئیه ۲۰۲۳ تصویب شد نیز تفاوتی با برنامه‌های پیشین ندارد: وام جدید پرداخت می‌شود، بازارها چند ماه نفس می‌کشند، اما شروط جدید (افزایش مالیات‌ها، حذف یارانه‌ها، شناورسازی نرخ ارز) بلافاصله فشار تورمی و رکودی ایجاد می‌کنند و اعتراضات اجتماعی را برمی‌انگیزند. این الگو «حلقه معیوب ریاضت ـ اعتراض ـ وام جدید» نام دارد. داده‌های صندوق نشان می‌دهد که رشد تولید ناخالص داخلی پاکستان در سال مالی ۲۰۲۶ به ۳.۶ درصد محدود شده، نرخ بیکاری رسمی به ۶.۹ درصد رسیده و تورم نقطه‌به‌نقطه در مارس ۲۰۲۶ حدود ۷.۳ درصد بوده است. اما نکته مهم آنکه پس از کسر یارانه‌های حذف شده، تورم واقعی برای دهک‌های پایین درآمدی بسیار بالاتر است.

در مقابل، بنگلادش آخرین وام عمده خود را در قالب «تسهیلات تعجیلی همه‌گیری کرونا» به مبلغ ۷۳۲ میلیون دلار در آوریل ۲۰۲۰ دریافت کرد. پیش از آن، آخرین برنامه رسمی صندوق برای بنگلادش به سال ۲۰۱۲ بازمی‌گشت. دلیل این تفاوت، صرفاً مدیریت بهتر اقتصاد نیست؛ بلکه ماهیت تأمین مالی بودجه در بنگلادش متفاوت است. سهم درآمدهای مالیاتی داخلی از تولید ناخالص داخلی در بنگلادش حدود ۱۰.۲ درصد است که نسبت به پاکستان (۹.۱ درصد) بسیار بالاتر نیست، اما کارآیی وصول مالیات به لطف دیجیتالی‌سازی و گسترش پایه مالیاتی ناشی از صنعت پوشاک، به مراتب بهتر از پاکستان است. افزون بر این، بنگلادش توانسته از منابع توسعه‌ای چین (ابتکار کمربند و جاده) و ژاپن (مشارکت راهبردی) برای تأمین مالی زیرساخت‌های خود استفاده کند، بدون آنکه وام‌های صندوق را با شروط ریاضتی بپذیرد.

نقش حاشیه‌ای مجلس در بودجه سال آینده پاکستان

لایحه بودجه سال مالی ۲۰۲۶‑۲۰۲۷ پاکستان که می‌بایست تا ۱۵ ژوئن ۲۰۲۶ به مجلس ملی ارائه شود، عملاً پیش از ورود به پارلمان در اتاق کارشناسی صندوق بین‌المللی پول در واشنگتن طراحی شده است. مستندات منتشرشده از سوی صندوق نشان می‌دهد که دولت پاکستان ملزم به پذیرش 12شرط عملیاتی جدید شده است. مهم‌ترین این شروط عبارتند از: نخست، تثبیت کسری اولیه بودجه معادل ۳.۴ هزار میلیارد روپیه (حدود ۳۲۵۰ میلیارد تومان) ؛ دوم، حذف کامل یارانه گندم (که باعث افزایش قیمت آرد تا ۴۰ درصد خواهد شد و مستقیماً بر قشر فقیر ایالت پنجاب فشار می‌آورد)؛ سوم، افزایش مالیات بر ارزش افزوده از ۱۷ به ۱۹ درصد که درآمدی معادل ۵۵۰ میلیارد روپیه برای دولت ایجاد می‌کند؛ چهارم، شفاف‌سازی بودجه نظامی( برای اولین بار در تاریخ پاکستان). بانک مرکزی پاکستان در گزارش فصلی خود در مارس ۲۰۲۶ هشدار داده است که ادامه این سیاست ریاضتی طولانی‌مدت ممکن است رشد اقتصادی را تا پایان سال ۲۰۲۷ به کمتر از ۳ درصد کاهش دهد.

در مقابل، در بنگلادش تنظیم لایحه بودجه تحت فشار چنین شروطی نیست. چالش اصلی بودجه سال آینده بنگلادش، خروج این کشور از گروه کشورهای کمتر‌توسعه‌یافته در ۲۴ نوامبر ۲۰۲۶ است. این رویداد که نشانه موفقیت اقتصادی تلقی می‌شود، به معنای از دست دادن تدریجی مزیت‌های  نظام ترجیحات تعرفه‌ای تعمیم‌یافته (GSP) در بازارهای اتحادیه اروپا و آمریکاست. بر اساس گزارش بانک جهانی، خروج از گروه کشورهای کمتر‌توسعه‌یافته می‌تواند سالانه حدود ۸ میلیارد دلار (۱۴ درصد) از درآمد صادراتی بنگلادش را کم کند؛ از این رو، دولت داکا در بودجه خود ناگزیر است مشوق‌های مالیاتی صنعت پوشاک را کاهش دهد و پایه مالیاتی را به بخش‌های دیگر (فناوری اطلاعات، کشاورزی فرآوری‌شده) گسترش دهد. اما تفاوت اساسی با پاکستان در این است که فشار تحمیلی ازخارج نیست؛ بلکه نتیجه یک موفقیت برنامه‌ریزی‌شده است و ابزارهای اجرایی آن در اختیار مجلس و وزارت دارایی بنگلادش باقی می‌ماند.

 نهادهای حکمرانی و نقش ارتش؛ متغیر کلیدی تفاوت

تحلیل نهادگرایی تطبیقی نشان می‌دهد که تفاوت در «نقش ارتش در اقتصاد» شاید مهم‌ترین متغیر توضیح‌دهنده تفاوت لایحه بودجه دو کشور باشد. در پاکستان، گزارش” بنیاد پولیتیا” در مه ۲۰۲۶ آشکارا اعلام می‌کند که ژنرال “عاصم منیر”، فرمانده ارتش، شخصاً بر اجرای شروط صندوق بین‌المللی پول از جمله افزایش مالیات بر ارزش افزوده و حذف یارانه سوخت نظارت دارد. هرگونه انتقاد از این شروط در رسانه‌های تحت کنترل ارتش، «ضدیت با میهن» و «تضعیف مذاکرات با صندوق» نامیده می‌شود و منتقدین تحت پیگرد قانونی قرار می‌گیرند. پارلمان پاکستان در عمل به نهادی تشریفاتی تبدیل شده که تنها مقادیر اندکی از ارقام بودجه را جابه‌جا می‌کند، در حالی که خطوط قرمز اصلی را کارشناسان صندوق و فرماندهان نظامی تعیین می‌کنند. بودجه نظامی در پاکستان نه تنها کاهش نیافته، بلکه تحت عناوینی همچون «هزینه‌های امنیتی منطقه‌ای»، افزایش قابل ملاحظه‌ای داشته است. داده‌های صندوق نشان می‌دهد که سهم هزینه‌های دفاعی از تولید ناخالص داخلی پاکستان حدود ۴ درصد است در حالی که این رقم در بنگلادش کمتر از ۱.۳ درصد می‌باشد.

در بنگلادش، اگرچه ارتش هنوز نفوذ سیاسی قابل توجهی دارد (به ویژه پس از اعتراضات تابستان ۲۰۲۴ و تغییر دولت)، اما اقتصاد کشور کاملاً در کنترل نظامیان نیست. صنعت پوشاک که بیش از ۸۰ درصد صادرات این کشور را تشکیل می‌دهد، متعلق به بخش خصوصی و عمدتاً کارفرمایان غیرنظامی است. انجمن تولیدکنندگان و صادرکنندگان پوشاک بنگلادش قدرتی فراتر از برخی وزارت‌خانه‌ها دارد و در تدوین بودجه نقشی مستقیم ایفا می‌کند. افزون بر این، بانک مرکزی بنگلادش در مقایسه با پاکستان به مراتب استقلال بیشتری دارد. این نهادها به عنوان «وزنه تعادل» در برابر فشارهای خارجی عمل کرده‌اند و مانع از آن شده‌اند که صندوق بین‌المللی پول بتواند شروط ساختاری مشابه برنامه‌های پاکستان را به داکا تحمیل کند.

چشم‌انداز آینده

باعنایت به موارد ذکر شده و وجود تفاوت‌های  اساسی در ساختار تصمیم‌گیری‌های کلان دو کشور، به نظر می‌رسد که در آینده شاهد تفاوت‌های بیشتری در آینده اقتصاد دو کشور باشیم. در کوتاه‌مدت، پاکستان   احتمالاً مجبور به درخواست یک وام دیگر یا تمدید برنامه «تسهیلات تمدیدشده» خواهد بود. برآوردهای غیررسمی حاکی از آن است که در سال مالی ۲۰۲۷، این کشور حداقل به ۷ میلیارد دلار وام و کمک خارجی نیاز دارد، در حالی که ذخایر ارزی خالص در مه ۲۰۲۶ به کمتر از ۴ میلیارد دلار رسیده است. جنگ جاری در خاورمیانه و افزایش احتمالی قیمت نفت به بالای ۱۱۰ دلار، می‌تواند تورم پاکستان را بار دیگر دو رقمی کند و دولت را ناگزیر به اعمال شروط جدید صندوق یا اقدامات اساسی دیگری نماید. در چنین سناریویی، تنها گزینه باقی‌مانده تسلیم شدن به شروط اعلام شده توسط صندوق بین‌المللی پول است.

در طرف مقابل اما وضعیت بسیار متفاوت است. در شرایط کنونی، بنگلادش در آستانه یک گذار تاریخی قرار دارد. خروج از گروه کشورهای کمتر‌توسعه‌یافته در نوامبر ۲۰۲۶ اگرچه تهدیدی اساسی برای صادرات پوشاک این کشور است، اما در عین حال فرصتی برای تنوع‌بخشی به اقتصاد و حرکت به سمت تولیدات با ارزش افزوده بالاتر (مانند صنایع الکترونیک و داروسازی و فناوری اطلاعات) را ایجاد می‌کند. دولت موقت داکا در حال مذاکره با اتحادیه اروپا برای انعقاد یک توافق تجاری دوجانبه است تا جایگزین مزایای از دست رفته نظام ترجیحات تعرفه‌ای تعمیم‌یافته شود. پیش‌بینی صندوق بین‌المللی پول برای رشد اقتصادی بنگلادش در سال ۲۰۲۶ حدود ۴.۲ درصد و برای سال ۲۰۲۷ حدود ۴.۷ درصد است. نکته کلیدی آنکه بنگلادش برای حفظ این رشد نیازی به بازگشت به برنامه اضطراری صندوق ندارد، هرچند ممکن است «تسهیلات احتیاطی» را صرفاً به عنوان سپر محافظ نگه دارد. تفاوت مسیر دو کشور را می‌توان در یک جمله خلاصه کرد: درحالی‌که پاکستان همچنان به دنبال وام‌های بعدی صندوق بین‌المللی پول است، بنگلادش به دنبال تنوع‌بخشی به شرکای تجاری خویش است.

نتیجه‌گیری

مقایسه تطبیقی پاکستان و بنگلادش نشان می‌دهد که وابستگی مزمن به صندوق بین‌المللی پول نه یک سرنوشت جغرافیایی، بلکه نتیجه انباشت تصمیمات نهادی و ساختارهای حکمرانی است. پاکستان با وجود برخورداری از مزیت‌های طبیعی و ژئوپلیتیکی بیشتر، به دلیل دخالت ارتش در اقتصاد، فقدان یک راهبرد صادراتی رقابتی در سطح جهانی، شفاف نبودن بودجه نظامی و مجلس تشریفاتی، نتوانسته از دایره معیوب «وام ـ ریاضت ـ اعتراض» خارج شود. در مقابل، بنگلادش با تمرکز بر صنعت پوشاک به عنوان موتور رشد اشتغال و ارزآوری، ایجاد نهادهای صنفی مستقل (مانند انجمن تولیدکنندگان و صادرکنندگان پوشاک)، حفظ نسبی استقلال بانک مرکزی و عدم دخالت نظامیان‌ در اقتصاد کشور، توانسته است از مرحله وابستگی مزمن عبور کند. اکنون که بنگلادش خود را برای چالش خروج از گروه کشورهای کمتر‌توسعه‌یافته آماده می‌کند، پاکستان همچنان بودجه خود را در محراب شروط صندوق قربانی می‌کند. تجربه بنگلادش به پاکستان می‌آموزد که تنها راه رهایی از این وضعیت، اصلاحات درونی از جمله مهار هزینه‌های نظامی، تنوع‌بخشی به صادرات و استقلال نهادهای مالی است؛ در غیر این صورت با گذشت زمان، تفاوت در وضعیت اقتصادی دو کشور بیش از پیش عیان می‌گردد.