بازآرایی ساختار بازدارندگی پاکستان؛ از حذف ریاست ستاد مشترک تا ایجاد فرماندهی راهبردی ملی

مقدمه

در تحولی بنیادین و بی‌سابقه در ساختار فرماندهی نظامی پاکستان، “سپهبد عامر رضا” با ارتقا به درجه ارتشبدی، به‌عنوان نخستین فرمانده “مرکز فرماندهی راهبردی ملی منصوب گردید. این انتصاب که در پی تصویب  متمم 27 قانون اساسی در سال گذشته صورت گرفت، نشانه پایان دوران منصب “رئیس ستاد مشترک ارتش” و آغاز عصری نوین در مدیریت دارایی‌های راهبردی و هسته‌ای این کشور است. پرسش محوری مقاله کنونی این است که این تغییر ساختاری چه تأثیری بر آینده بازدارندگی هسته‌ای پاکستان و موازنه قدرت در منطقه دارد و “ژنرال عامر رضا” به‌عنوان نخستین متصدی این جایگاه،  دارای چه خصیصه‌هایی بود که برای ایفای چنین نقشی انتخاب شد. این نوشتار با رویکردی تحلیلی‌توصیفی در پی واکاوی ابعاد حقوقی، نظامی و راهبردی این تحول و ترسیم چشم‌انداز پیشِ روی آن است. اما شاید پیش از هر چیز، این سؤال مطرح گردد که چرا پاکستان در مقطع کنونی دست به چنین اقدامی زده است؟ در پاسخ بایستی گفت که تحولات منطقه‌ای، فشارهای بین‌المللی، پیدایش تهدیدات نوظهور و تحول در الگوی امنیتی این کشور باعث شده که در شرایط کنونی پاکستان اقدام به ایجاد چنین تغییراتی در ساختار فرماندهی خود نماید. پاکستان به‌عنوان کشوری که از بدو تأسیس در تقابل با هند بوده، همواره به دنبال راهکارهایی برای تضمین بقای خود از طریق بازدارندگی مؤثر بوده است. اما آیا این تغییر ساختاری، پاسخی به نیازهای جدید است یا صرفاً نوعی بازتوزیع قدرت در درون نهادهای نظامی به‌شمار می‌آید؟

پیشینه تاریخی ساختار فرماندهی نظامی پاکستان

برای درک عمق این تحول، می‌بایست پیشینه تاریخی ساختار فرماندهی نظامی پاکستان را مورد بررسی قرار داد. از زمان استقلال پاکستان در سال ۱۹۴۷، ساختار نظامی این کشور الگویی بریتانیایی‌آمریکایی داشت که در آن  وظیفه هماهنگی میان نیروهای سه‌گانه (زمینی، دریایی و هوایی) بر عهده “رئیس ستاد مشترک ارتش” بود. این منصب اگرچه از جایگاه تشریفاتی بالایی برخوردار بود، اما در عمل، فرمانده کل ارتش به دلیل وزن سنگین نیروی زمینی در سیاست‌گذاری‌های دفاعی، نقش تعیین‌کننده‌تری ایفا می‌کرد.

با این حال، پس از آزمایش‌های هسته‌ای پاکستان در سال ۱۹۹۸ و تبدیل این کشور به یک قدرت هسته‌ای، مدیریت دارایی‌های هسته‌ای به یکی از حساس‌ترین حوزه‌ها تبدیل شد. در دو دهه گذشته، پاکستان ساختارهای متعددی را برای مدیریت و حفاظت از تسلیحات هسته‌ای طراحی کرده بود که از جمله آن‌ها می‌توان به “مرجع فرماندهی هسته‌ای” اشاره کرد که زیر نظر نخست‌وزیر فعالیت می‌کند. اما همواره این نگرانی وجود داشت که هماهنگی میان نهادهای مختلف در زمان بحران، با کندی یا اختلاف‌نظر مواجه شود. از سوی دیگر، فشارهای بین‌المللی بر پاکستان برای شفاف‌سازی برنامه هسته‌ای و همچنین رقابت تسلیحاتی با هند، ضرورت ایجاد ساختاری متمرکز را بیش از پیش نمایان ساخت. بنابراین، متمم 27 قانون اساسی را می‌توان نقطه اوج سال‌ها بحث و گفت‌وگو در نهادهای نظامی و سیاسی پاکستان برای یافتن الگوی بهینه مدیریت بازدارندگی دانست، هرچند که زمان و نحوه اجرای آن، نشان از تفوق نهادهای نظامی بر نهادهای سیاسی دارد.

تحلیل حقوقی و نهادی متمم 27 قانون اساسی

متمم 27 قانون اساسی پاکستان که در اواخر سال گذشته به تصویب پارلمان این کشور رسید، نه‌تنها ساختار فرماندهی نظامی را دگرگون کرد، بلکه به بازتعریف نسبت قدرت میان نهادهای نظامی و غیرنظامی پرداخت. بر اساس مفاد این متمم، پست رئیس ستاد مشترک که پیشتر عهده‌دار هماهنگی میان نیروهای سه‌گانه بود، به طور کامل حذف شد و جای خود را به ساختاری متمرکز بر نظارت بر تسلیحات هسته‌ای و راهبردی داد. این تغییر در شرایطی رخ داد که پاکستان به‌عنوان یکی از معدودکشورهای دارنده سلاح هسته‌ای در جهان، همواره با چالش مدیریت این دارایی‌ها در چارچوب یک ساختار متوازن میان نهادهای نظامی و غیرنظامی مواجه بوده است.

نکته قابل تأمل در این متمم، نحوه توزیع اختیارات است. قانون جدید، نخست‌وزیر را به‌عنوان نهاد تعیین‌کننده در انتصاب و تمدید دوره “فرماندهی راهبردی ملی” معرفی می‌کند، اما این اختیار با قید “پیشنهاد فرمانده کل ارتش” محدود شده که عملاً نقش ارتش را در این فرایند تثبیت می‌کند. به عبارت دیگر، اگرچه ظاهراً نظارت نهادهای سیاسی بر این منصب حفظ شده، اما در عمل، فرمانده کل ارتش سکان هدایت این انتخاب را در دست دارد. همچنین قانون‌گذار با اعطای مصونیت مادام‌العمر به فرمانده کل ارتش، عملاٌ به وی آزادی عمل فراوانی داده که در قبال تصمیماتی که اتخاذ می‌کند به هیچ نهادی پاسخگو نباشد. . این مصونیت قضایی، هرچند در راستای حفظ امنیت ملی توجیه می‌شود، اما پرسش‌هایی جدی درباره پاسخ‌گویی نهادهای نظامی در جامعه‌ای که همچنان با چالش‌های دموکراتیک دست‌به‌گریبان است، ایجاد می‌کند. برخی از حقوقدانان پاکستانی این مصونیت را نقض آشکار اصل تفکیک قوا و نظارت قضایی می‌دانند و معتقدند که این اقدام، راه را برای سوءاستفاده‌های احتمالی در مدیریت دارایی‌های هسته‌ای هموار می‌کند. در مقابل، حامیان دولت استدلال می‌کنند که حساسیت بالای اطلاعات راهبردی و لزوم رازداری نهادی، ایجاب می‌کند که این حوزه از مداخلات قضایی خارج بماند. این جدال حقوقی، نشان از وجود یک شکاف عمیق میان رویکردهای امنیتی و آرمان‌های دموکراتیک در پاکستان دارد.

عامر رضا و معماری نوین بازدارندگی

ژنرال “عامر رضا” که فارغ‌التحصیل از “دانشکده فرماندهی و ستاد کویته” و “دانشگاه دفاع ملی اسلام‌آباد” است، مدرک کارشناسی ارشد خود را از دانشگاه ناتینگهام بریتانیا در رشته علوم دفاعی دریافت کرده و پیش ازاین ، منصب ریاست ستاد کل ارتش در مقر فرماندهی کل در راولپندی را بر عهده داشت. او که از نیروهای زرهی ارتش پاکستان است، کارنامه‌ای متنوع و پربار در حوزه‌های فرماندهی، ستادی و مدیریتی دارد. “مدیر کل تجهیزات و تسلیحات”، ریاست “صنایع سنگین تاکسیلا” در حومه اسلام‌آباد، و فرماندهی “لشکر پیاده‌نظام خاریان” از جمله سوابق او محسوب می‌شود. او در آوریل ۲۰۲۰ فرماندهی “صنایع سنگین تاکسیلا” را بر عهده گرفت که بزرگ‌ترین مرکز تولید تجهیزات دفاعی پاکستان به شمار می‌رود و نقش مهمی در تأمین تانک‌ها، خودروهای زرهی و ادوات سنگین برای ارتش این کشور ایفا می‌کند.

در اکتبر ۲۰۲۲، او به درجه سپهبدی ارتقا یافت و در طول خدمت نظامی خود مدال‌های افتخار “هلال امتیاز” و “ستاره بسالت” را دریافت کرده است که نشان از عملکرد برجسته او در مأموریت‌های مختلف دارد. “ماجد نظامی”، تحلیلگر مسائل سیاسی‌نظامی، به این نکته اشاره می‌کند که عامر رضا یکی از ۱۲ سرتیپی بود که در اکتبر ۲۰۲۲ و پیش از بازنشستگی ژنرال” قمر جاوید باجوا”، فرمانده سابق ارتش، به درجه سپهبدی ارتقا یافت.

نکته جالب توجه اینکه، عامر رضا و “فیلد مارشال عاصم منیر”، فرمانده کنونی ارتش،  هردو از”دانشکده افسری منگلا” فارغ‌التحصیل شده‌اند و هردو سابقه فرماندهی در نیروهای زرهی را در کارنامه خود دارند. به عقیده برخی تحلیلگران، این اشتراکات می‌تواند به هماهنگی بیشتر میان دو ساختار فرماندهی جدید( فرماندهی راهبردی ملی) و قدیم( فرماندهی کل ارتش) بینجامد، هرچند که این هماهنگی هنوز در میدان عمل سنجیده نشده است.

برخی ناظران بر این باورند که انتخاب عامر رضا( که کارنامه‌ای عمدتاً اجرایی و مدیریتی دارد‌) نشان از آن دارد که ارتش پاکستان به دنبال یک مجری قدرتمند برای سیاست‌های از پیش تعیین‌شده و نه یک نظریه‌پرداز بازدارندگی است. اگرچه این تحلیل هنوز از سوی منابع رسمی مورد تأیید قرار نگرفته، اما می‌تواند به فهم بهتر منطق این انتصاب کمک کند.

چالش‌های فراروی فرماندهی راهبردی ملی

استقرار ساختار “فرماندهی راهبردی ملی” با چالش‌های جدی و چندلایه‌ای همراه است که هر یک می‌توانند منجر به شکست یا ناکارآمدی این ساختار در بلندمدت گردند. نخستین و مهم‌ترین چالش، ابهام در تفکیک دقیق وظایف میان “فرمانده راهبردی ملی” و “فرمانده کل ارتش” است که هم‌زمان به‌عنوان رئیس نیروهای دفاعی نیز منصوب شده است. این هم‌پوشانی در شرایط بحرانی می‌تواند منجر به بروز تنش‌های نهادی و اختلاف بر سر سلسله‌مراتب فرماندهی گردد. به‌عنوان مثال، در صورت وقوع یک درگیری مرزی با هند که احتمال استفاده از گزینه هسته‌ای مطرح می‌شود، مشخص نیست که آیا فرمانده راهبردی ملی به طور مستقل عمل خواهد کرد یا باید دستورات خود را از فرمانده کل ارتش دریافت کند.

از سوی دیگر، قوانین جدید اختیارات گسترده‌ای را به فرمانده راهبردی ملی برای نظارت بر تسلیحات هسته‌ای و مدرن‌سازی ارتش متناسب با نبردهای نوظهور و جنگ‌های ترکیبی اعطا کرده است؛ وظایفی که پیشتر در قالب هماهنگی راهبردی، بر عهده رئیس ستاد مشترک بود. این تمرکز اختیارات در حالی صورت می‌گیرد که گروه‌های مخالف، این اصلاحات را اقدامی برای تمرکز بیشتر قدرت در دست نهادهای نظامی و تضعیف نظارت نهادهای غیرنظامی بر دارایی‌های راهبردی ارزیابی کرده‌اند، ادعایی که چندان بی‌اساس نیست، زیرا مصونیت قضایی این منصب، هرگونه نظارت خارج از نهادهای نظامی را عملاً غیرممکن می‌سازد.

چالش دوم، به موضوع پاسخ‌گویی و شفافیت بازمی‌گردد. در غیاب نظارت مؤثر مدنی و قضایی، این نگرانی وجود دارد که تصمیمات مربوط به بازدارندگی هسته‌ای، صرفاً بر اساس ملاحظات فنی و نظامی اتخاذ شود و ابعاد سیاسی و دیپلماتیک آن نادیده گرفته شود. چالش سوم، دررابطه با فشارهای بین‌المللی است. ایالات متحده و اتحادیه اروپا سالهاست که خواستار شفافیت بیشتر در برنامه هسته‌ای پاکستان هستند؛ حال این سؤال مطرح است که شکل‌گیری این ساختار جدید، اقدامی در جهت پاسخ به این نگرانی‌ها است یا با تمرکز اطلاعات در یک نهاد نظامی مصون از نظارت، می‌تواند منجر به تشدید بدبینی جهان غرب و یا حتی اعمال تحریم‌های جدید بر علیه پاکستان گردد؟ چالش چهارم نیز،  به موضوع هماهنگی با نیروهای دریایی و هوایی برمی‌گردد که با حذف منصب رئیس ستاد مشترک، ممکن است از فرایند تصمیم‌گیری در حوزه بازدارندگی حذف شوند و این خود می‌تواند به ایجاد نارضایتی در میان این نیروها و کاهش هماهنگی عملیاتی منجر شود.

تمرکز راهبردی؛ فرصت‌های بالقوه

با وجود چالش‌های متعدد، این تحول فرصت‌هایی را نیز ایجاد کرده است که نباید نادیده گرفته شوند. نخستین فرصت، ایجاد وحدت فرماندهی بر دارایی‌های هسته‌ای و راهبردی است که می‌تواند به افزایش کارایی، کاهش هم‌پوشانی‌های نهادی، و سرعت بخشیدن به فرایندهای تصمیم‌گیری در شرایط بحرانی منجر شود. در ساختار پیشین، تصمیم‌گیری درباره تسلیحات هسته‌ای مستلزم هماهنگی میان چند نهاد مختلف بود؛ فرایندی که نه‌تنها به‌دلیل تعدد نهادهای دخیل در آن، همواره زمان‌بر بود ، بلکه در شرایط بحرانی نیز می‌توانست منجر به اتخاذ تصمیمات اشتباه گردد.

دومین فرصت، تعیین دوره سه‌ساله با امکان تمدید برای فرمانده راهبردی است که امکان برنامه‌ریزی بلندمدت در حوزه بازدارندگی را فراهم می‌کند؛ مزیتی که در ساختار پیشین به دلیل جابه‌جایی‌های مکرر فرماندهان و تغییرات دوره‌ای در رأس ستاد مشترک، کمتر قابل تحقق بود. سومین فرصت، تقویت خودکفایی دفاعی است. با توجه به سابقه ژنرال “عامر رضا” در مدیریت “صنایع سنگین تاکسیلا”، انتظار می‌رود که او توجه ویژه‌ای به تولیدات داخلی تجهیزات راهبردی و کاهش وابستگی به واردات داشته باشد. این موضوع در شرایطی که تحریم‌های بین‌المللی علیه برنامه موشکی پاکستان تشدید شده، از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است.

چهارمین فرصت، امکان بازطراحی معماری بازدارندگی متناسب با تهدیدات نوظهور نظیر جنگ‌های سایبری، جنگ‌های هیبریدی و تسلیحات فراصوت است. در سال‌های اخیر، پاکستان با تهدیدات نوظهوری مواجه شده که ساختارهای سنتی قدرت پاسخگوی آنها نیست و فرماندهی راهبردی ملی می‌تواند بستری مناسب را برای تدوین راهبردهای نوین در این حوزه فراهم آورد. در نهایت، این ساختار جدید، در‌صورتی‌که شفافیت به عنوان یکی از اصول بنیادین آن رعایت شود، می‌تواند به تقویت  اعتماد جامعه بین‌المللی  نسبت به نظام بازدارندگی پاکستان کمک کند. به عبارت دیگر، در این فرایند، پاکستان یک نهاد هماهنگ کننده میان نیروها را از دست داده، و درعوض، یک ساختار متمرکز برای مدیریت هسته‌ای را به‌دست آورده است. حال پرسش اصلی این است که آیا این تغییر ساختاری در نهایت به نفع پاکستان خواهد بود یا خیر؟ پاسخ به این سؤال هنوز در هاله‌ای از ابهام قرار دارد و به نحوه اجرا و مدیریت این تحول در سال‌های آینده بستگی دارد.

پیامدهای منطقه‌ای ایجاد فرماندهی راهبردی ملی

تحول ساختاری فوق را نمی‌توان بدون در نظر گرفتن پیامدهای منطقه‌ای آن تحلیل کرد. هند به‌عنوان رقیب اصلی پاکستان، همواره با نگرانی تحولات نظامی این کشور را زیر نظر دارد. از نگاه دهلی‌نو، ایجاد “فرماندهی راهبردی ملی”می‌تواند به معنای افزایش سرعت‌عمل و کارایی بازدارندگی پاکستان و در نتیجه، کاهش اثربخشی راهبردهای تهاجمی هند تلقی شود. این موضوع ممکن است به تشدید رقابت تسلیحاتی و افزایش تنش‌های مرزی در منطقه منجرگردد.

از سوی دیگر، چین به‌عنوان متحد استراتژیک پاکستان، از این تحول استقبال کرده است، زیرا ثبات و کارایی در سیستم بازدارندگی پاکستان، در راستای منافع چین در منطقه و به ویژه در پروژه “کمربند-‌راه” و “کریدور اقتصادی چین و ‌پاکستان”  است. اما ایالات متحده و متحدان غربی آن، رویکرد محتاطانه‌تری دارند. آن‌ها از یک‌سو، از افزایش کنترل و نظارت بر تسلیحات هسته‌ای پاکستان استقبال می‌کنند، اما از سوی دیگر، نگران کاهش نظارت سیاسی و افزایش نقش ارتش در تصمیم‌گیری‌های کلان هستند.

همچنین کشورهای عربی حوزه خلیج فارس که روابط نزدیکی با پاکستان دارند، این تحول را با دقت زیر نظر دارند، زیرا هرگونه تغییر در توازن قدرت در شبه‌قاره، به طور غیرمستقیم بر امنیت آن‌ها تأثیر می‌گذارد. با این حال، آنچه در این میان کمتر مورد توجه قرار گرفته، تأثیر این تغییر بر ساختار فرماندهی عملیاتی در زمان بحران است. فرض کنید پاکستان با یک تهدید هسته‌ای محدود از سوی هند مواجه شود، آیا “فرمانده راهبردی ملی” به طور مستقل عمل خواهد کرد یا باید منتظر تأیید فرمانده کل ارتش باشد؟ این پرسشی است که پاسخ آن در قوانین جدید به صراحت نیامده و این ابهام، خود به یکی از چالش‌های جدی پیشِ روی این ساختار تبدیل خواهد شد. علاوه بر این، تجربه عامر رضا در صنایع سنگین تاکسیلا، نشان از درک عمیق او از زنجیره تأمین تجهیزات راهبردی دارد و این مزیتی است که در شرایط تحریم‌های بین‌المللی، می‌تواند به کار آید. اما آیا او به‌عنوان یک فرمانده زرهی، درک کافی از پیچیدگی‌های بازدارندگی هسته‌ای، مانند نظریه‌های موازنه وحشت، بازدارندگی گسترده، و مدیریت بحران‌های هسته‌ای دارد؟ کارنامه او پاسخ روشنی به این پرسش نمی‌دهد و این، نقطه‌ای است که ممکن است در آینده در معرض  نقدهایی جدی از سوی کارشناسان هسته‌ای و دیپلمات‌ها قرار گیرد.

چشم‌انداز آینده و نتیجه‌گیری

انتصاب ژنرال عامر رضا به‌عنوان نخستین فرمانده “مرکز فرماندهی راهبردی ملی”، یک نقطه عطف در تاریخ نظام دفاعی پاکستان محسوب می‌شود. این تحول که با حذف منصب رئیس ستاد مشترک ارتش و ایجاد ساختاری متمرکز بر نظارت بر دارایی‌های هسته‌ای و راهبردی همراه بود، نشانگر تغییر رویکرد پاکستان از هماهنگی میان نیروهای سه‌گانه به مدیریت یکپارچه بازدارندگی هسته‌ای است. کارنامه درخشان عامر رضا در حوزه‌های فرماندهی، مدیریت تجهیزات دفاعی و ریاست صنایع سنگین تاکسیلا، او را به گزینه‌ای منطقی برای ایفای این مسئولیت کلیدی تبدیل کرده است. با این حال، ابهامات حقوقی در مورد تفکیک وظایف او با فرمانده کل ارتش و مصونیت تصمیمات مرتبط با این منصب از نظارت قضایی، چالش‌هایی را پیشِ روی این ساختار جدید قرار داده است. همچنین، نگرانی‌ها در مورد تضعیف جنبه نظارتی نهادهای سیاسی و کاهش پاسخ‌گویی نهادهای نظامی، موضوعی است که نمی‌توان به سادگی از کنار آن گذشت.

در نهایت، موفقیت این ساختار جدید به توانایی آن در ایجاد تعادل میان کارایی نظامی و پاسخ‌گویی نهادی بستگی دارد و چشم‌انداز آینده آن تا حد زیادی به نحوه تعامل نهادهای نظامی و غیرنظامی پاکستان در سال‌های آتی وابسته خواهد بود. در سناریوی خوش‌بینانه، این ساختار می‌تواند به شفافیت بیشتر، مدیریت بهینه بازدارندگی، و کاهش هزینه‌های نظامی منجر شود و پاکستان را به الگویی برای دیگر کشورهای دارای سلاح هسته‌ای در جهان تبدیل کند. در سناریوی بدبینانه، تمرکز قدرت در نهادهای نظامی ممکن است به تضعیف نظارت مدنی، افزایش تنش‌های داخلی، و ایجاد چالش‌هایی در روابط خارجی پاکستان به ویژه با ایالات متحده و اتحادیه اروپا بینجامد. پژوهش‌های آتی می‌توانند به بررسی تطبیقی این ساختار با الگوهای مشابه در سایر کشورهای دارای سلاح هسته‌ای (مانند روسیه، چین، هند و اسرائیل) و تحلیل عملکرد عملیاتی فرماندهی راهبردی ملی در مواجهه با تهدیدات منطقه‌ای و بحران‌های احتمالی بپردازند. اما شاید مهم‌ترین نکته‌ این است که هرگونه بازآرایی ساختاری در حوزه بازدارندگی، فارغ از مزایای فنی و نظامی آن، در نهایت به اعتماد سیاسی میان نهادهای نظامی و غیرنظامی بستگی دارد و این اعتماد، در پاکستان امروز، کالایی نایاب و گران‌بهاست. آینده نشان خواهد داد که آیا این تحول، به تقویت ثبات و امنیت پاکستان خواهد انجامید یا اینکه شکاف موجود میان ارتش و نهادهای مدنی را عمیق‌تر خواهد کرد.